引言
我国地方政府债务对区域金融风险的影响机制分析。本文将阐述个人观点。
1.我国地方政府债务发展历程
上世纪80年代末到90年代初这一段时间内，许多地方都曾因为缺少资金用于基础设施建设而发行过地方债券，但后来被国务院叫停。1995年1月1日我国《中华人民共和国预算法》正式开始实施，当时《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。
所以地方政府只能借助融资平台公司等非正规渠道来满足资本性支出，即为地方基础设施建设项目筹措资金。随后，为了应对东南亚金融危机对我国经济金融发展的冲击，我国在1998年选择了通过国债资金来进行基础设施建设。由于当时的《预算法》仍然对地方政府不得自行发债有明确规定，所以为了支持地方经济建设，1998年后我国采取的方式是对于一些国家确定的国债资金建设项目，由中央财政将部分新增国债项目资金转贷给地方，地方政府还本付息。但是到了2006年，中央政府不再把国债资金转贷给地方政府。
为应对国际金融危机，缓解财政收支压力，2009年开始由财政部采取记账式国债发行渠道，由中央财政统一代为办理、偿还。当年2月18日，由财政部颁布的《2009年地方政府债券预算管理办法》明确定义“经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的债券”是地方政府债券。
根据文件内容，各地发行政府债券由财政部代理，地方政府需在债券到期前将还本付息资金缴入中央财政专户，由财政部代办业务，形成“代发代还”模式，地方政府发债额度由中央政府审批，在国务院核准额度内，财政部通过发行国债的方式按照批准的额度发售。一直到2011年，我国在上海、浙江、广东和深圳开展了“自发代还”模式试点工作，即这四个省市的地方政府在国务院批准额度内自行发行债券、仍由财政部代办还本付息。两年后，新增江苏、山东开展试点工作。
随后2014年又增加北京、青岛、江西和宁夏进行“自发自还”试点，继续推进地方政府债券改革。随着试点地区不断增加、地方政府债券改革不断推进，地方政府债券发行额度在2012到2014年分别增至两千五百亿元、三千五百亿元、四千亿元。地方政府债务的快速增长可能导致金融危机，特别是经济下行阶段，出于这种考虑2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出：地方政府不得通过平台融资，允许地方政府举债同时对地方政府债务实行规模控制。
2015年1月1日起，新《预算法》正式实施。根据新《预算法》，地方政府具有债券的自主发行权，但是要求地方政府必须以预算约束下自发自还方式举债。不能再通过融资平台等渠道举债，地方政府只能发行地方政府债券，现有地方政府融资平台债务必须逐渐退出，并公布了初步的地方债务置换计划，这标志着地方政府债务治理进入一个新时期。
将地方政府债务分类纳入预算管理，改变了以往通过融资平台举债后债务资金游离于监管之外的局面，有利于规范地方政府举债行为。随后中央陆续出台一系列文件对地方政府债务实行限额管理。地方政府债券发行规范、用途明确、还债资金有保障，所以地方债的信用评级高、融资成本相对较低，自2015年以来我国地方政府债券规模逐步增大，逐渐成为地方政府筹集资金的主流。截至2020年末，我国全国范围的地方政府债券余额已达256615亿元，是2012年该数据的近7倍。
2.对区域金融风险的影响机制分析
经过对我国地方政府债务风险的分析，参考国际金融风险传染机制理论，将地方政府债务风险影响区域金融风险并产生地方政府债务的扩张可以通过以下路径将地方政府债务风险传染至区域金融风险：
第一，由于我国财政分权导致的地方政府财权与事权的不匹配，地方政府存在较大的资金缺口，导致地方政府债务规模扩张。何德旭和苗文龙认为财政分权与金融显性集权隐性分权不匹配会造成金融风险和财政风险。
随着其债务规模的扩张就产生了潜在的违约风险，具体可能是地方政府资不抵债导致的违约或者是流动性风险，因为地方政府资金来源主要为银行等金融机构，所以潜在的违约风险会向金融机构传染，然后扩散至整个金融系统内部，加剧区域金融风险。吕勇斌、陈自雅曾指出区域金融风险存在较强的“政府-银行”部门传递路径，毛锐等也在研究过程中发现商业银行本身会成为地方政府债务风险向金融风险转化的载体。
第二，由于我国以GDP为纲的官员考核机制，导致地方政府存在过度负债的冲动，王永钦的研究表明，改革开放以来我国大部分地方政府都选择债务驱动模式来发展当地经济。同时邻近地区存在政府间博弈，当某地区通过债务扩张取得短期经济发展成果时，其临近地区或经济制度相同地区会进行效仿，甚至邻近地区的金融机构会向该地区提供信贷资源，导致信贷资源的跨区域错配，进而导致债务风险通过金融机构产生区域间外溢。沈丽等发现政府干预、财政分权和政绩激励等因素会对地方政府债务风险的空间溢出产生促进作用，该研究也是首次以“关系”视角分析地方政府债务风险形成的体制原因。
第三，地区间金融机构本身因业务等存在关联性，当某地区地方政府发生债务违约风险使得当地金融机构受到影响时，当地金融机构会向邻近地区拆借资金，导致地方政府与金融机构之间形成更为复杂的区域间债权债务关系，区域金融风险实现跨区域传播。根据金融风险理论，由于资本的自由流动性，导致在信息不对称的情况下出现更多的信用风险、市场风险。根据沈丽和范文晓，随着不同类型金融机构之间的业务关联度显著提升，当地方政府难以清偿债务时，债务风险跨机构、跨部门、甚至跨区域传播的可能性也显著增加。
第四，地方政府在与金融机构进行金融交易时实际上是占据主导地位的，同时由于地方政府有中央政府提供的“隐性担保”，所以金融机构更倾向于为国有企业、地方政府为之提供担保的企业提供资金。郭敏和段艺璇提出地方政府对商业银行信贷资金流向地方融资平台的引导和干预会降低商业银行资金使用效率，同时增加地方政府的隐性债务规模。
金融机构在提供资金时的信贷歧视会导致其他企业的贷款金额减少，导致这些企业的资金需求不能得到满足甚至出现经营异常，增大这些企业的债务违约风险。而国企等企业可能出现因投资扩张而导致的产能过剩等问题，政府为了保证其不破产要持续为其提供救助资金，导致地方政府隐性债务增加，进一步加剧区域内的债务风险，也加剧了金融风险。
第五，由于存在信息不对称，地方政府与金融机构之间容易存在地方政府债务矛盾，商业银行资产负债期限错配会影响流动性风险。当银行等金融机构因地方政府的违约风险出现流动性风险时，投资者会出现风险偏好的下降，甚至是恐慌心理的蔓延，长此以往会使风险在不同地区的金融机构间发生扩散，传染至相邻或宏观经济制度相似的地区。
第六，当地方政府偿债压力大时，会降低税率或提高利率以利用资本的逐利性从其他地区获取投资者的投资，王韧等就通过研究发现，地方政府会通过区域经济一体化来扩张财政利益进而分散债务负担造成地方政府债务风险的外溢。这种跨区域的投资行为将投资者置身于潜在的风险威胁中，导致债务债权关系的跨区域分布，也使其更加复杂，一旦发生债务违约，将直接实现区域金融风险的跨地区分布。
