工矿废弃地是工业化发展进程中出现的伴生产物，随着我国大量矿山关闭，工矿用地废弃面积日益扩大。工矿废弃地的大量闲置与不恰当利用导致土地资源浪费、造成环境污染、诱发地质灾害、引起生态退化、造成周边区域社会、经济、生态环境系统的不可持续发展，为此，研究工矿废弃地的生态修复与再利用是矿区急需解决的关键问题。矿地融合是基于矿地系统内各变量的耦合关系，通过科学谋划、统筹决策与管理，实现矿地系统内矿产资源开发与土地利用的一体化发展和可持续发展。通过矿政和地政统筹管理，矿产资源和土地资源的统筹利用，城市、矿山企业和乡镇在产业、空间、配套设施等方面的统一管理，探索矿地融合发展新模式，可以有效推进工矿废弃地修复的新举措，这是提升工矿废弃地生态修复和再利用可持续发展的重要途径。
工矿废弃地修复对改善生态环境、盘活存量建设用地、缓解土地利用瓶颈约束有着积极的意义，然而工矿废弃地修复再利用效果不好，不利于资源型城市转型的可持续发展。因此，本研究将矿地融合理念引入到工矿废弃地修复中，以矿地融合为目标导向，辨析矿地融合与工矿废弃地修复的相互关系，探索工矿废弃地修复新思路，并结合东部资源型城市徐州市矿地融合现状提出工矿废弃地修复策略，科学的开展工矿废弃地修复，实现矿地融合发展，保证区域的可持续发展。
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矿地融合内涵
融合从哲学角度探讨事物之间联系、人类发展的融合趋势。信息时代开始研究数据融合，后来延伸到技术融合、市场融合、产业融合等。目前在区域协调发展中也开始使用“融合发展”，如城乡融合发展、新疆兵地融合、油地融合发展等。2017年，江苏省自然资源厅(原国土资源厅)发布《关于创新矿地融合工作的意见》，界定了矿地融合的内涵：矿地融合是促进地质矿产和土地资源在调查评价、规划、管理、保护、利用、监测以及成果信息服务等方面实现全方位协同一体化发展。目前国内学者对于矿地融合有矿地统筹、矿地一体化、矿区可持续发展几种不同的理解，矿地统筹偏重考虑资源开发过程中矿业与土地、矿业权与土地权属之间的关系，矿地一体化主要是采取一套新的管理方法解决矿区土地与矿产分割管理的状况，矿区可持续发展注重资源衰竭后矿区的经济、社会与生态问题。由此可见，矿地融合可归纳为：矿政、地政统筹管理；矿地资源统筹利用；城矿乡统筹发展。
随着煤炭资源城市的发展，不同发展阶段，资源型城市存在的问题不同，矿地融合需要解决的矿地矛盾也不同，见表1。为此，本文提出枯竭型资源城市中矿地融合的内容主要包括产业融合、土地融合、资源融合、全域治理以及城乡统筹五方面。
表1 不同阶段资源型城市存在的问题及解决要求
1) 产业融合即构建矿区和区域间的多元产业体系，推进产业结构多样化是矿区可持续发展的活力。统筹产业发展，实质上是生产力布局问题，在科学发展观的引导下统筹产业发展。
2) 土地融合包含产权融合、土地利用融合以及采矿迹地的开发三方面内容。矿山土地权属问题复杂，矿山关闭后需要解决矿区用地与集体用地的融合问题，产权融合是盘活矿区土地、发展关闭矿山矿区的重要手段；融合矿区土地利用，统筹规划矿区土地利用方式，厘清沉陷区与周边耕地的关系，充分发挥土地利用潜力；矿山关闭后合理开发利用采矿迹地，矿山关闭后废弃工业广场通过合理改造可进入市场，实现再利用。
3) 资源融合即充分考虑地上土地资源、地下空间资源，通过对矿产资源与土地资源开发利用进行统筹规划、统筹管理，综合运用相关技术推进矿区资源利用，进而提高资源节约集约利用水平，实现地下空间资源与地表的土地资源的综合开发利用。在矿山关闭后，对地下采空区、地表沉陷区、地上工业广场等统筹利用，并结合乡村振兴合理实施资源再开发利用，同时加强周边耕地保护和高标准基本农田建设，实现矿地资源融合。
4) 全域治理是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，推进城乡一体化进程的一项系统工程。关闭矿山的矿地融合应该统筹全域土地整治，推动实现关闭矿山矿区的山水林田湖草综合治理。
5) 城乡统筹是把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村村民作为一个整体，打破城乡二元结构，全面协调城乡共同发展。矿地融合可以统筹城乡一体化，通过组织矿区产业发展、整治矿区建设用地等手段助力乡村发展。矿区积聚了大量劳动力人口，长期在矿区工作使他们适应了当地的生活，即使矿山关闭后仍有大量人口留在当地，大量人口为关闭矿山矿区的发展带来了活力，城乡一体化发展不仅为他们带来了新的工作机会，也为矿区的可持续发展打下了基础。
02
徐州市矿地融合状况分析
2.1 徐州市工矿废弃地现状
1882年起掘井建矿，最多时超过250座，采煤塌陷区和采石宕口，成为徐州的“生态疮疤”，2011年徐州被列为国家级资源枯竭型城市。面对日益枯竭的资源、不断破坏的生态环境，结合自身潜力优势，秉承绿色发展的理念，不断推进矿地融合发展，探索矿区发展新方向。截止到2018年底，徐州市工矿废弃地总面积为13 987.59 hm2，采煤塌陷地占总面积的79.51%；废弃采石宕口占总面积的16.30%；废弃工业广场占市工矿废弃地总面积的4.19%，采煤塌陷地是徐州市工矿废弃地的主要类型，徐州工矿废弃地规模见表2。
表2 徐州市工矿废弃地规模
工矿废弃地主要包括废弃工业广场、附属设施、采煤沉陷地和采石宕口。徐州市工矿废弃地布局与工业产业布局密切相关，开发区、贾汪区、铜山区和沛县主要以采煤塌陷造成的工矿废弃地为主，邳州市主要以资源开采形成的废弃地为主，采石宕口主要集中于云龙区、睢宁县、邳州市、新沂市。
2.2 徐州市矿地融合状况
徐州作为江苏省唯一的老工业基地和资源枯竭型城市，面对资源日渐枯竭、生态环境恶化、产业结构单一的窘境，创新推进矿地融合发展模式，基于实地调研发现徐州市矿地融合表现，见表3。通过矿地融合的方式实现了废弃建设用地的产业聚集发展、采矿迹地合理再开发利用、塌陷地的复垦修复再利用、废弃矿井的地热开发再利用等，解决了矿工再就业、土地再利用及可再生资源再开发问题，为徐州市关闭矿山矿区带来了新的发展机遇。
表3 徐州市矿地融合表现
03
矿地融合与工矿废弃地修复的相互关系
衰退时期的矿地融合措施，主要从社会、经济、生态方面解决好工矿废弃地的再利用问题，它们之间存在着一种相互促进、相互制约的关系。分析工矿废弃地所面临的矿地矛盾，分析两者彼此推动、相互促进作用，为矿地融合导向的工矿废弃地修复提供协调路径。
3.1 工矿废弃地修复面临的矿地矛盾
矿产资源的开发利用影响了当地的社会经济结构， 引发矿地系统矛盾， 主要集中在产业规划、土地管理、资源利用、全域治理、城乡统筹五个方面，工矿废弃地修复面临的矿地矛盾具体表现以下几个方面。
1) 衰退城市最大的问题是煤炭产业及其依赖产业的衰退，在产业转型中产生的产业融合缺乏系统性。徐州市产业融合注重宏观产业规划，忽视了微观区域内小产业的治理与管理。矿地融合思想下进行的矿区产业融合仅仅考虑到了大型产业工厂的布局与发展，对于矿区周边的小型服务业规划不到位，如个体经营的小饭店、理发店、水果店等，导致矿山关闭后矿区周边混乱不堪，村容村貌较差。
2) 地上地下产权不清晰，矿区复垦土地利用结构有待优化。矿区土地产权问题一直是矿区管理中的重点难点，集体土地与矿区土地混乱不清、界限不明，部分建设用地权属不明，这为土地管理工作带来了巨大阻碍；矿区在开展土地整治时对矿区土地利用进行了科学的规划设计，并建设了大量基础农用设施，由于土地再利用产权不清晰，使大量农用设施(如温室大棚)已经被闲置，甚至损坏。在矿区资源融合的背景下应该深化管理，优化矿区土地利用结构。
3) 破坏的土地资源和地下采空区如何有效配置。徐州矿区的矿产资源开发利用导致了多维度问题并存，地表的乡村耕地碎片化、空间布局无序化、地下空间的废弃等。因此，需要使地上地下空间资源能够有效协同利用，提高资源配置效率。
4) 矿区土地治理内容单一。目前，矿区土地治理中只对破坏的地块进行修复，存在治理内容单一、治理方式单一问题，系统性治理工矿废弃地是实现全域治理的重要手段。
5) 农村基础设施仍不完善。位于城郊的矿区，结合城乡统筹、乡村振兴的城乡一体化发展模式进行推进，然而城乡的差距依然巨大。就土地基础设施而言，大量土地未实现“三通一平”，这给农村土地的利用带来了巨大阻碍。
3.2 矿地融合对工矿废弃地修复的导向
矿地融合理念下对工矿废弃地修复提出了新的要求，主要包括以下几方面。
1) 融合矿政与地政的管理，促进矿区土地产权明晰、加快全域治理步伐。综合权衡矿区政府与地区政府的要求，寻找最佳的修复目标与途径，既要满足地方政府对修复后的规划要求，又要实现矿区政府的修复目的。
2) 融合矿区资源，优化矿地资源配置。在修复工矿废弃地时不能仅局限于单个地块，需要以区域的角度宏观规划系统修复，进而实现修复后矿区资源统筹利用。按照《江苏省主体功能区规划》，沛县被列为重点开发区域，在确保耕地总量和基本农田保护基础上，重点优化矿产资源和土地资源配置，提高土地集约利用程度和开发强度。在矿区范围内，优先开发大屯镇，并将其纳入中心城区。杨屯镇、安国镇、龙固镇是沛县主要工矿山企业用地区域，经济发展处于初期向中期过渡阶段，城镇化水平低、基础设施不够完善，土地资源丰富，后备资源较多，因此将龙固镇、安国镇、杨屯镇组团列为发展第二产业。
3) 融合产业规划，加快矿地发展。依据区域发展规划的要求确定修复方向，实现统筹发展。潘安湖今后仍有塌陷的可能性，大部分土地均不适宜建设，通过建设湿地公园，不但减少了对农田的征用面积，征地费用，而且还可以充分利用塌陷地的地形地貌特征，减少土地的翻、挖和再整理，极大降低湿地公园的建设成本。山水林田湖综合整治中形成的潘安湖生态湿地具有调节气候、净化污水和空气、保护物种、提供生物产量、均化洪水过程、减坡消能、调蓄水源及供旅游等功能和作用。湿地将有效提升区域生态环境质量，改善矿区人居环境，对贾汪生态环境改善和对外形象提升有着重要意义。
3.3 工矿废弃地修复对矿地融合的推动
工矿废弃地的修复对矿地融合产生了良好的促进作用，主要有以下几个方面。
1) 促进矿区产业融合。采矿迹地的再开发可盘活矿区土地使用权，同时为矿区政府整理出大量建设用地，政府通过建设用地增减挂钩集中建设用地指标规划产业园，促进矿区产业融合。徐州市全面开展采空区建设再利用。在塌陷区上拔地而起的泉山经济开发区在采空区上引进徐州综合物流园项目、通用航空制造产业园项目、永宁汽车博览园项目、永日电梯、中信重工特种机器人等3亿元重大产业及功能性项目15个，上市企业7家，总引资额206亿元，新增就业岗位17 400个。此外，部分大型国有企业利用采煤塌陷地建设工业产业园，变落后产能为环保和再生能源产业；鼓楼区所有化工企业全部迁入贾汪煤炭采空区，解决市区退城入园企业搬迁安置用地问题。
2) 促进资源融合实现。采煤沉陷地的修复也是一个资源整合的过程，以工矿废弃地修复为契机整合土地资源，有助于提高土地集约节约利用水平，推动实现资源融合。徐州市权台矿区以利用再生资源的开发模式对地下空间的地热能进行开发利用并采用以地热调控室温的开发策略，利用矿区现场大量地下巷道加以改造来开采地热能，为周围建筑服务，结果取得巨大成效，该方案可以对导入的热风(夏季)和冷风(冬季)进行调节，通过智能管网传输到建筑室内，对建筑室内温度进行调节。
3) 促进城乡一体化。政府通过交易建设用地指标获取资金，用于当地建设，加强基础设施建设，促进城乡一体化发展。马庄村就是城矿乡一体化发展的典范。
4) 促进全域土地整治。采矿迹地、采煤沉陷地以及采石宕口的修复也为全域治理提供机遇，推动田、水、路、林、村综合整治。2017年睢宁县完成466.67 hm2新增土地的复垦；2018年上半年腾出庄体地466.67 hm2，全年新增1 000 hm2基本农田。根据基本农田和工业用地增减挂钩政策，这些新增田地都可转换成工业用地指标来发展工业项目或上市交易。
04
矿地融合导向下的工矿废弃地修复策略
目前工矿废弃地修复普遍面临着工矿废弃地数量多、矿地空间开发规划缺少融合、开发复垦土地产权缺少协调以及矿区次生生态环境风险未受到重视等问题，这与工矿废弃地修复目标偏小、偏低有关。常规的工矿废弃地修复目标是：盘活存量土地、保障建设用地；集约节约利用土地、提高土地利用效益；改善生态环境、改良土壤、治理污染；增加农用地、增加农民收入等，这些目标大多以恢复土地利用、提高综合效益为目的，忽视了外界关联和尺度效应，所以要解决上述问题必须将工矿废弃地修复目标上升到矿地融合发展的高度。矿地融合发展的特点是全局性、大尺度、综合性。因此，将矿地融合作为工矿废弃地修复的新指引，提高了标准，扩大了范围，从“矿区土地”视角扩大到“矿区发展”视角。所以，从矿地融合的内涵角度提出资源衰退型城市工矿废弃地修复策略。
1) 以产业融合为导向推动矿区工矿废弃地修复再利用。产业融合考虑产业之间的联系和区域可持续产业发展。矿山关闭后，徐州市存在大量闲置矿区建设用地，其面积规模大小不一且分布零散，难以大规模利用。因此，矿区工矿废弃地在修复时可借助建设用地增减挂钩、耕地增减挂钩等进行整治，首先根据区位条件将修复对象分类，对于区位条件较差的矿区建设用地将其复垦为耕地，其次将建设用地指标集中到区位条件优越的矿区，同时借助矿山现存状况扩大规模，最后统一规划产业布局，实现矿区产业转型升级，带动区域经济发展。
2) 以土地融合为导向盘活矿区土地使用权。土地融合强调土地和矿产的统一管理。矿区建设用地及采煤塌陷地均为国有土地，矿山关闭后工业广场闲置、沉陷地复垦后利用率低下，盘活矿区土地使用权是目前工矿废弃地修复的主要问题之一。矿区基础设施完善，因此矿区工业广场使用权可租赁、转让等方式流转给其他企业，这样不仅解决了废弃工业广场的利用问题，而且节省了其他企业重新建厂的经济成本和时间成本。对于采煤沉陷区土地使用权，大片塌陷地复垦后形成农田，可由当地政府将复垦后的耕地承包给农业大户，明晰土地使用权，推动土地规模经营，提高土地利用效率。
3) 以资源融合为导向充分利用地下空间资源。资源融合强调矿区地下空间资源和地上破坏的土地资源的协同利用。徐州市庞庄矿区、权台矿区、贾汪矿区、青山泉矿区下均含有大量的地热资源，可以结合地面旅游开发等对其进行综合开发利用。煤矿开采产生了大量的采空区，利用采空区的空间改造为地下储水系统，建设地下水库可以实现矿井水资源的再利用。通过编制地下矿产资源开发利用与保护规划，推进资源开发利用实施工作的同时，利用政府行政管理规划和协调手段，规范采矿山企业开采秩序，加大执法监察力度，创新运作模式，提高产业化、市场化水平。合理利用未来大量的地热资源和建设采空区地下水库，带动相关产业发展，新能源的开发利用实现了徐州市“高效生态”的功能定位。
4) 以全域整治为导向开展区域工矿废弃综合治理。全域整治是对区域内的山水林田湖草等进行全要素综合治理。矿区工矿废弃地属于全要素中特殊的破坏区域，为此，在修复治理时，纳入全要素进行修复治理可以保证系统的稳定性和多样性。徐州的工矿废弃地占徐州市总面积的1.2%，基于空间规划体系，对现行土地利用总体规划、土地整治规划进行再审视，分析其特点和优点，结合工矿废弃地利用总体规划定位，确定矿区全域土地综合整治规划方案的实施步骤：明确整治规划战略与布局；对工矿废弃地修复项目进行分类；制定农用地、建设用地、基础设施等整治规划方案；统筹各类整治工作，有序安排整治重点工程与重点项目；分析预期成效，制定相应保障措施。
5) 以城矿乡统筹为导向开展矿区基础设施建设。城矿乡统筹强调城、矿、乡的统一发展。矿区作为独立的特殊区域，具有与城市不相配套的设施，为此，加快配套基础设施建设，强化城镇功能，是统筹城矿乡发展的重要任务。政府要继续加大对矿区和“三农”基础设施问题的投入、扶持，满足矿区的矿工和周边广大农民享受到城市基础设施的服务。
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结论与展望
工矿废弃地是修复资源衰退型城市面临的重要问题之一，徐州市工矿废弃地修复任务艰巨。矿地融合发展是矿山关闭后矿区发展的目标，以矿地融合为导向的工矿废弃地修复可以避免再开发方向单一、仅侧重工程治理等问题，使修复后矿区作为城市转型发展的新动力。本文分析了工矿废弃地修复面临的矿地矛盾，并阐述了矿地融合与工矿废弃地修复的相互关系，从矿地融合的视角下探索工矿废弃地修复的新思路，提出矿地融合导向下工矿废弃地修复策略：以产业融合为导向推动矿区工矿废弃地修复再利用、以土地融合为导向盘活矿区土地使用权、以资源融合为导向充分利用地下空间资源、以全域整治为导向开展区域工矿废弃综合治理以及以城矿乡统筹为导向开展矿区基础设施建设。
在生态文明建设和可持续发展理念的推动下，以矿地融合为导向的工矿废弃地修复是现实的需要，也是解决工矿废弃地修复中存在的诸多问题的有效途径。然而，工矿废弃地修复受资金等社会因素影响，工矿废弃地修复缺乏动力。因此，如何激励政府、社会企业实施工矿废弃地修复，是工矿废弃地修复需要研究的重要方向之一。
