4月中旬，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（下称《意见》）全文正式公布。在这份被普遍认为将成为一段时期内加速推动中国自然资源资产产权制度改革的“纲领性文件”中，提出了中国自然资源资产产权改革的总体目标和主要任务：
“到2020年，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立，自然资源开发利用效率和保护力度明显提升，为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑。”《意见》在“总体目标”一节中称。
这份文件除提出上述目标外，还涉及到了自然资源资产归谁所有、如何保护、怎样开发、谁来监管以及农村土地制度改革和海岛开发等诸多焦点问题。“此次《意见》的改革核心，就是处理好自然资源的所有权和使用权的关系。”中国（深圳）综合开发研究院可持续发展与海洋经济研究所副主任研究员杨阳对《财经》记者解析称。
路径逐渐清晰
2013年时，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出：中国将建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。
“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”中共中央总书记习近平在有关《决定》的说明中指出。
相关改革自此开始加速：2015年9月，中共中央和国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出，健全自然资源资产产权制度；2017年初，国务院印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》。
时至2018年3月，《国务院机构改革方案》提出撤销国土资源部并组建自然资源部作为国务院组成部门。作为相关改革的领导部门，新组建的自然资源部肩负“两统一”职责，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。
《财经》杂志在此前的报道中也曾指出：此举意味着结束自然资源管理领域的“九龙治水”局面，将原先分散的职能集中归于自然资源部，由其掌握山水林田地湖草矿等自然资源，并将主导经济社会发展的三大核心规划——主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划。
但仅仅组建一个新部门，并不能直接解决自然资源管理领域累积的深层次问题，改革还需在各个层面中不断推进。
2018年3月时，中国国土资源经济研究院研究员张维宸就在《中国矿业报》撰文提出，新组建的自然资源部需处理好以下几方面问题：
“首先，组建自然资源部是否跟强化生态环境保护有管理上的冲突，需要找到各自恰当的边界；其次，组建自然资源部需要进一步强化自然资源资产属性，适当在机构设置中增强资产管理力量；第三，组建自然资源部需要加快自然资源法律制度建设，充分发挥好法治的重要作用；第四，组建自然资源部需要加强不动产登记体制机制建设，为国家安全和稳定奠定坚实的数据基础；第五，组建自然资源部需要加强自然资源普查工作，充分发挥好测绘和地质勘查行业管理职责。”
作为解决上述问题的部分依据，此次《意见》囊括了健全自然资源资产产权体系、明确自然资源资产产权主体、开展自然资源统一调查监测评价、加快自然资源统一确权登记、强化自然资源整体保护、促进自然资源资产集约开发利用、推动自然生态空间系统修复和合理补偿、健全自然资源资产监管体系、完善自然资源资产产权法律体系等多方面的具体任务。
此外，《意见》还提出要完善自然资源资产产权法律体系。全面清理涉及自然资源资产产权制度的法律法规，对不利于生态文明建设和自然资源资产产权保护的规定提出具体废止、修改意见，按照立法程序推进修改。
不仅如此，在目前尤为受人瞩目的土地制度改革领域，《意见》也在因循传统改革思路（落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押；探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”）的基础上，提出了一些新想法：
首先，《意见》提出了推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权，依法落实农村集体经济组织特别法人地位，明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权，增强对农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力，农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。
与之部分相关的，是《意见》指出在福建、江西、贵州、海南等地探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，明确委托代理行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配机制。
《意见》还提出了在加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用。实际上，随着城市地下空间开发日益增多，相关的法律纠纷亦呈现增加趋势。
做“岛主”不容易
《意见》公开后，其有关“无居民海无居民海岛使用权转让、出租岛使用权转让、出租”的提法，也引起了各界的广泛关注。
在2018年时，国家海洋局在其发布的《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》中就曾指出：提高用海用岛生态门槛，完善用海用岛市场化配置制度，到2020年，基本建立海域、无居民海岛有偿使用制度，切实维护海域、无居民海岛国家所有者和使用权人合法权益。
“《意见》积极吸取了浙江、山东等地的海岛出让开发经验，重点丰富了多种海岛有偿出让方式，以适应经济社会发展多元化需求。同时，立足于在2018年国家海洋督察中海岛开发项目中的问题，提高用海用岛生态门槛，以防止海岛不合理与过度开发。对于海岛产权体系建设来说，《意见》将使得海岛行政权、所有权、使用权不清的问题得到极大缓解，海岛开发过程从开发前的产权界定、开发时的产权保障、到开发后的产权监督职责将得到进一步明晰。”杨阳对《财经》记者指出。
据公开数据显示：中国面积达500平方米以上的岛屿有6536个，总面积72800多平方公里；再从无居民海岛资源量上来看：在中国首批176个可以开发利用的无居民海岛名录中，浙江有31个、福建有50个、广东有60个。
近期，广东省自然资源厅印发《广东省自然资源厅关于无居民海岛使用权市场化出让办法(试行)》，并于5月10日起实施，届时广东省无居民海岛资源便可市场化出让。而从国内与国际海岛开发的案例来看，海岛开发利用（非工业型）主要集中在旅游和农业养殖两大类用途。海岛经济更加注重和强调生态、生产、生活三生空间的融合发展，“海岛热”或可缓解传统临海工业带来的问题。
据《财经》记者获悉：虽然与上述省份相比，海南省仅占6席，远非岛屿开发的热点省份。但从发展环境上看，海南正在积极打造国际旅游岛，其海岛开发功能侧重于旅游开发，依托其国内少有的自然人文风光和政策环境，其正在成为海岛旅游开发的热点地区。
杨阳也同时指出：海岛尤其是无居民海岛道路交通、环卫等基础设施严重落后，加上岛屿开发众多生态环保高门槛限制，存在投资额巨大、开发周期长、回报率低等先天劣势，往往影响投资者的积极性。整体上看海岛开发在中国仍处于探索期，海岛开发案例仍处于少数个例，其服务功能还远不足以替代大陆海岸带的功能，未来仍有极大的拓展空间。
另外一个备受关注的问题，是海岛自身生态系统较为脆弱，无论采用哪种开发方式都将不可避免的会对生态系统产生一定的影响。
为科学合理的对海岛开发设计，中国在2011年出台的《无居民海岛保护和利用指导意见》已经给出了一些意见规则。例如，海岛开发利用应充分利用原有地形地貌，避免采挖土石；海岛开发利用应避免破坏自然岸线资源。
