“人民检察院是国家的法律监督机关，开展法律监督的方式包括提出检察意见、检察建议等，但实践中存在检察意见和检察建议界限不清、检察建议刚性不足等问题，影响监督效果。”全国人大代表、国浩律师（南昌）事务所主任冯帆接受记者采访时，建议在立法中作出区分检察意见和检察建议的规定。
在冯帆代表看来，目前检察建议范围过于宽泛。根据目前法律、司法解释规定，检察建议包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议五种。其中一些检察建议在本质上属于具有一定强制力的监督意见，不宜纳入检察建议范畴。
“检察建议刚性不足。”冯帆代表表示，目前仅在人民检察院组织法中规定了有关单位应当予以配合并及时回复，民事诉讼法、行政诉讼法等法律均未对检察建议的法律效力作出规定。比如民事、行政再审检察建议，由于缺乏刚性保障，在上级法院已经决定不再审的情况下，同级法院难以采纳再审检察建议而启动再审，无法起到有效的监督作用。
“纵观检察建议制度的发展历程，其始终具有参与社会治理的功能，是‘抓前端、治未病’的重要抓手。因此，将检察建议的内涵回归为参与社会治理的重要方式，更符合设立检察建议制度的立法原意，也能进一步厘清检察意见与检察建议的界限，使得检察监督体系更加科学合理。”冯帆代表说。
冯帆代表建议，应从立法层面对检察意见和检察建议作区分规定，明确检察意见和检察建议不同适应情形和效力。一是建议将当前检察机关针对案件提出的监督意见，包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议，均调整为“检察意见”，明确检察意见具有要求相关单位启动相关程序进行审查的强制性效力；二是将针对社会治理问题提出的建议规定为“检察建议”，明确有关单位收到检察建议应当及时整改落实并书面回复人民检察院。（刘亚）
