日前，本刊和国家矿山安全监察局山西局围绕“如何完善煤矿应急管理体系”的主题，对晋南、中部、晋北3个地区12个煤矿企业进行了调研。调研采取现场调研、座谈交流、查阅资料、实地查看、深入井下、调查问卷等方式开展。调研发现煤矿企业普遍存在应急管理组织体系不健全、应急预案管理工作不完备、应急教育和培训不到位、应急预案演练不规范等问题。
调研组深入煤矿井下调研。（本刊记者 李仑 摄）
一、调研中发现的主要问题
（一）企业对应急管理体系认识不到位
在调研中发现，煤矿企业普遍对应急管理体系建设认识不到位，认为“应急管理就是事后应急救援”，没有把应急日常管理和双重预防机制工作结合起来，仅用日常安全检查代替应急管理；对煤矿应急管理仅仅停留在《煤矿安全生产标准化管理体系考核定级办法（试行）》和《煤矿安全生产标准化管理体系基本要求及评分方法（试行）》两项规范中的部分基础要求上，没有把应急管理体系中各项工作融会贯通、相互辅助、彼此牵制，并未融合为一个完整立体的应急管理体系。
（二）应急管理组织体系不健全
调研中发现，大部分煤矿企业均只成立了“应急救援组织机构”，以应对突发事件的应急处置，强调规范事故救援程序，没有将日常应急管理纳入正常的矿井安全生产管理范畴，只是片面地强调事后的应急救援。大部分煤矿对应急救援队伍建设没有引起足够的重视，特别是对兼职救护队伍疏于管理，致使兼职救护队基本不进行日常的体能及技能训练、不进行基础装备的日常维护保养（特别是呼吸器的充氧校验）；没有指定专职人员对兼职救护队统一调配，致使队伍人员数量不足、装备配备不齐全；没有充分利用好与之签订救护协议的专职队伍的技术指导服务，兼职队伍的基础训练设施、氧气充填室等建筑设施设置不符合规范要求。
（三）应急预案管理工作不完备
在调研中发现，煤矿企业普遍对事故应急预案的作用认识不足，认为“实际情况千变万化，临场指挥比应急预案重要”，把预案的编制仅仅当作上级部门备查的“一件任务”去做，往往完成以后就“束之高阁”。具体表现在以下几个方面：
一是应急预案编制准备工作不充分。矿井事故风险评估和应急资源调查是应急救援预案编制前的重要准备工作，是煤矿企业针对矿井在进行生产实践活动过程中，针对有可能发生的灾害事故类型、影响范围、危害程度、控制难度等风险进行辨识和评估，并对企业内部资源和社会公共资源进行调查，根据控制能力确定在什么等级事故时，动用什么层级的内外部资源，并编制《事故风险评估报告》和《应急资源调查报告》。
调研中发现，煤矿企业未按《生产安全事故应急预案管理办法》要求，结合矿井生产接续规划及年度计划，对矿井的灾害类型、隐蔽致灾因素、各类灾害隐患可能导致发生的事故、事故发生的风险、事故可能产生的后果及影响范围进行评估；应急资源调查仅包含企业内部的应急物资调查，未对应急组织机构、人员及外部应急资源进行调查。
二是应急预案可操作性不强。应急预案要在煤矿安全生产管理中真正发挥作用，必须实现其可操作性。调研中发现，煤矿企业编制的应急预案普遍未按《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》（AQ/T 9002-2006）进行响应分级，存在预案响应分级不明确、应急预案响应与上级衔接机制不健全、应急预案中缺少自救互救方面的内容、向上级部门备案不及时等问题，这给应急预案的实际操作带来很大的难度。
三是应急预案的修订不及时。按照《生产安全故事应急预案管理办法》，企业应该每3年进行一次应急预案修编，但是当企业发生重要变化，如主要组织管理机构人员变更时，要及时进行修编。调研中发现，部分煤矿企业主要负责人更换，通风、安全、机电等主要部门负责人调离，仍然“死守”3年周期，不对应急预案进行修编、评审、重新发布实施，只是在原预案的基础上进行“小改小革”。
（四）应急教育和培训不到位
煤矿企业应当对从业人员进行应急教育和培训，保证从业人员具备必要的应急知识，掌握风险防范技能和事故应急措施。调研中发现，煤矿企业未对单位从业人员进行应急预案的专项培训；应急知识应知应会培训缺乏针对性，未对企业管理人员和一般从业人员进行有侧重点的分类培训；应急处置卡仅仅描述岗位的操作流程，未对岗位可能发生事故危害应对处置措施进行规定；紧急避险系统的正确使用未纳入入井人员安全培训范畴。
（五）应急预案演练不规范
按照《生产安全事故应急条例》要求，煤矿企业应当至少每半年组织1次生产安全事故应急救援预案演练，并将演练情况报送所在地人民政府负有安全生产监督管理职责的部门。调研中发现，煤矿企业未进行综合预案的演练；未进行现场处置方案的演练；对“雨季三防”“紧急避险系统”等需要按年度进行的演练未列入每年的演练计划；预案演练过程中未安排专人进行演练评估，应急预案演练结束后未对演练情况进行系统的总结。有的煤矿对预案演练目的认识不到位，致使疲于安排演练计划，10个月内竟然安排了35个预案演练计划。
（六）应急保障系统不健全
煤矿企业应建立健全平时、警戒和战时3种运行状态下的应急管理保障体系，包括预案保障、应急物资与装备保障、技术保障、通信保障、资金保障、医疗保障、安全避险六大系统等内容。调研中发现，煤矿应急保障系统主要存在以下几方面问题：
一是应急救援信息系统不完善。矿井的安全监控系统升级改造不彻底，新系统升级后没有及时验收投入使用，采取双系统同时运行的形式，造成应急救援信息系统不完善，对事故的应急响应采用电话拨号逐级上报的方式，不能实现数据互联互通、信息共享。
二是紧急避险系统维护不到位。紧急避险系统是安全避险六大系统的主要组成部分。矿井没有按照规程规定每年由总工程师组织对紧急避险系统进行一次综合评估，导致井下避难硐室内设备、设施日常维护保养不到位，不能处于完好待备状态。
三是应急物资与装备管理不到位。矿井未根据应急工作需要，配备必要的应急物资与装备，并统计本企业物资与装备的名称、规格、型号、数量等数据，建立台账，上报地方政府有关部门。矿井应急物资与装备管理、调用制度不健全，未强化日常维护管理和定期调整、更新储备物资与装备，不能保证应急情况下的快速投入使用。
（七）应急资料和档案管理混乱
应急资料和档案管理是应急管理体系的一部分（如现场图纸、图表等信息和资料等）。许多抢险救援指挥工作一开始就是在图纸上进行的，需要了解相关的信息状况时，图纸常常可以提供最直观的印象。调研中发现，煤矿对应急资料和档案没有进行集中管理，各职能部门的应急资料分散保存，如应急组织机构文件在办公室、预案演练资料由安全监管部门保存，救护队没有服务矿井的采掘工程平面图、矿井通风系统图、井上下对照图、井下避灾路线图、灾害预防和处理计划及应急救援预案等。
二、解决问题的建议
煤矿应急管理体系的建立目的是预防为先，以应急处置为核心，体现自救互救和先期处置。因此，煤矿应急管理体系应该做到以预防为导向，重在事前的应急准备；应急预案编制以实际操作为导向，解决应急预案形式主义问题，将应急预案管理纳入企业的日常管理工作，实现动态管理。
（一）完善组织体系，压实各方责任
矿长是煤矿安全生产应急管理的主要负责人，也是应急管理第一责任人。完整的应急管理组织体系包括应急管理领导组统一领导矿井各项应急管理工作，研究应急管理重大决策和部署，审批应急预案，决定实施应急预案，发布应急工作指令；各主要职责功能部门要按照各自的职责落实好应急管理工作责任，并设立专兼职应急管理人员，全面掌握本专业重大危险源、应急物资、避灾路线等基本情况，保证灾害预警和应急处置工作有序高效进行；应急办应设两名专职工作人员，负责抓好日常应急管理、监督检查、各部门之间综合协调和服务职能，要在搞好防范和应急处置方面发挥参谋助手作用；救援队伍负责应急抢险救援、预防性安全检查和技术服务、协助矿井队职工开展矿山救援知识普及教育。应急组织体系平常负责日常应急管理，战时迅速转化为应急指挥调度。
（二）科学编制预案，规范应急管理
煤矿企业应急预案的编制必须与企业中长期发展规划、年度作业计划相配套，根据下一年度的作业范围、地点，组织各专业部门对瓦斯、水、火、煤尘、顶板、冲击地压及提升运输系统等容易造成群死群伤事故的危险因素开展风险评估并形成报告，建立可能引发重特大事故的重大安全风险清单并制定相应的管控措施，根据辨识评估结果确定下一年度的生产作业计划和安全工作重点，在应急救援预案中必须对重大安全风险清单、安全责任清单进行落实，制定相应的管控措施和防控预案，根据采掘作业施工地点的推进范围重视变化管理，有针对性地调整应对措施和防控预案。
凡事“预则立不预则废”。通过预案的编制，理顺企业内部风险分级管控和事故隐患排查双预控机制，规范外部应急资源共享，可进一步提升企业的自身能力，这是应急救援管理的核心和基础。通过制定应急预案，可对突发事件处置程序加以规范，对相关部门、单位、人员的责任加以明确。一旦发生煤矿生产安全事故，只有及时启动应急预案，在应急预案程序化的框架下，结合现场指挥员的应变指挥能力进行响应处置，才能够实施科学、有序有效救援，将事态控制在最小范围之内，最大限度减少损失，做到事半功倍。
（三）严密评审预案，突出预案衔接
根据国务院印发的《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》中提出的安全生产应急管理“一案三制”（预案、机制、体制、法制），煤矿企业应按照板块管理、分级负责的原则，对应安全管理主体责任，健全完善应急管理体系，建立“主体责任落实到哪里，应急管理就落实到哪里”的机制。
应急救援预案的评审，是企业借助“外脑”对应急救援预案编制中风险评估、控制到外部资源调查和共享的重要措施，如果都能够严密细致地进行论证和把关，必将强化预案的实用性。
煤矿企业的综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案（措施），要与上级公司、上级监管部门的综合应急预案、专项应急预案，实现相互衔接，明确预案应急响应的分级管理。在应急预案基础上，应丰富完善“三个一”的预案体系（即每个单位一套应急预案、一套应急预案处置手册、一套岗位处置卡），进一步推进预案体系的图表化、程序化、手册化、卡片化，不断提高预案的可操作性。
（四）分级实施培训，提升队伍专业能力
编制一套切实可操作的预案是应急管理工作的前提和基础，预案培训和应急教育则是真正有效发挥预案应有功能的保障。煤矿企业应按照“应急知识及应急预案培训不到位就是隐患”的原则，开展分层次、分系统、分岗位的应急教育培训，即对应急管理人员、应急指挥人员和岗位操作人员进行分级培训。针对应急管理负责人和编制人员理论基础薄弱的现状，通过“三结合”方式（脱产集中培训与日常学习相结合、普通培训与针对性培训相结合、理论培训与现场实操相结合），聘请有造诣的应急管理专家，就应急管理系统建设和预案编制工作进行专项培训；针对应急指挥人员（生产、通风调度指挥人员）进行应急分级响应和应急救援指挥方面的培训；针对区队、班组及岗位操作工，开展全员应急知识应知应会、自救互救和逃生技能的岗位培训。
（五）重视预案演练，演练促防促用
煤矿企业要充分认识到“防灾、减灾、救灾”同等重要，重视应急预案的演练工作。只有把平常的每次演练当成实战，在一旦发生生产安全事故时，才能做到从容处置。
开展“学演结合”的实战演练，是提高应急处置能力的重要方法。煤矿必须结合本单位主要灾害事故类型，详细编制年度演练计划，有效开展有专职救护队参与的实战化应急演练。同时，煤矿企业要结合预案培训，将避灾线路、紧急避灾系统及正确使用、安全出口、自救器盲戴、应急指挥处置人员指挥实务、具体处置方案与措施作为重点内容，进行实操演练，并开展经常性检查抽考，形成“以学促演、以练促防、学演相促”的长效工作机制。矿山救护队也要把服务矿井的预案纳入学习计划，并进行有针对性的救援训练，积极参与服务矿井的预案演练，并对矿井预案提出修订意见和建议。预案演练结束后及时总结，对演练效果进行评估，在此基础上逐步完善预案，提高预案的可操作性。
（六）升级监测系统，提升预警能力
应急管理的信息化、智能化程度不足，致使煤矿生产安全事故上报工作主要采取电话拨号逐级上报的方式，上报时间较慢，容易延误黄金救援时间。
煤矿企业要通过安全监控系统升级改造，建立综合信息处置平台，促进煤矿安全监测监控多元融合和信息共享，提高煤矿安全预测预警水平，实现安全监测监控信息的深度分析和综合利用。事故发生前，通过应急联动系统，在瓦斯超限、断电等须立即撤人的紧急情况下，可自动与应急广播、通信、人员定位等系统联动，及时撤出危险区域的作业人员。
三、结语
煤矿应急管理体系的建立和健全，让日常应急管理与双重预防机制相结合，充分调动煤矿各职能部门的应急职责，形成“组织—制度—预案—培训—保障—资料”六项内容充分融合的立体网络，使应急管理有据可依、有章可循。
煤矿应通过建立并完善应急管理体系，将应急管理的关口前移，转变思想观念，切实提高对应急管理体系，尤其是应急预案重要性的认识。“应急预案不是用来应对上级检查，也不只是指导现场救援”，应急预案作为应急体制机制的载体、应急法律法规制度的延伸，其核心作用是平时牵引应急准备、战时指导应急救援，建立标准化、专业化的反应程序，以确定性应对事故的不确定性。
应急知识培训和预案演练，可以使应急人员熟悉自己的任务，具备完成指定任务所需的能力，并检验预案和行动程序，评估应急人员的整体协调性；应急管理体系的建立，有利于促进各方提升风险防范意识和能力，有利于各方了解面临重大事故时的应急措施。因此，必须“转变观念、完善体系、强化培训、重视演练、建立平台”，将应急管理由“单一安全检查”转变为“多方协同共管”，将“应急救援被动静态管理”转变为“应急体系主动动态预防”，有效嵌入日常双重预防机制工作中，才能真正有效地发挥应急管理体系的应有功能。
