何青叶
原北京市高级人民法院执行局法官
籍贯山西
目录
一、规定原文
二、出台背景
三、司法拍卖程序瑕疵对拍卖效力的影响
四、因评估程序瑕疵引发的拍卖无效问题
一、规定原文
为了进一步规范人民法院司法拍卖房产行为，保护当事人合法权益，维护社会和经济秩序，依照《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定，结合司法实践，制定本规定。
第一条 人民法院组织的司法拍卖房产活动，受房产所在地限购政策约束的竞买人申请参与竞拍的，人民法院不予准许。
第二条 人民法院组织司法拍卖房产活动时，发布的拍卖公告载明竞买人必须具备购房资格及其相应法律后果等内容，竞买人申请参与竞拍的，应当承诺具备购房资格及自愿承担法律后果。
第三条 人民法院在司法拍卖房产成交后、向买受人出具成交裁定书前，应当审核买受人提交的自其申请参与竞拍到成交裁定书出具时具备购房资格的证明材料；经审核买受人不符合持续具备购房资格条件，买受人请求出具拍卖成交裁定书的，人民法院不予准许。
第四条 买受人虚构购房资格参与司法拍卖房产活动且拍卖成交，当事人、利害关系人以违背公序良俗为由主张该拍卖行为无效的，人民法院应予支持。
依据前款规定，买受人虚构购房资格导致拍卖行为无效的，应当依法承担赔偿责任。
第五条 司法拍卖房产出现流拍等无法正常处置情形，不具备购房资格的申请执行人等当事人请求以该房抵债的，人民法院不予支持。
第六条 人民法院组织的司法拍卖房产活动，竞买人虚构购房资格或者当事人之间恶意串通，侵害他人合法权益或者逃避履行法律文书确定的义务的，人民法院应当根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七条 除前六条规定的情形外，人民法院组织司法拍卖房产活动的其他事宜，适用《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》的有关规定。
第八条 人民法院组织司法变卖房产活动的，参照适用本规定。
第九条 本规定自2022年1月1日起施行。
施行前最高人民法院公布的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。
二、出台背景
网络司法拍卖以市场超越地域限制、快捷化、虚拟化、交易成本低廉、信息透明等优势，已经成为执行程序中财产变现的主要方式。《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》（以下简称《网络司法拍卖规定》）对拍卖实施主体、拍卖平台、起拍价、竞价模式、优先购买权保障、保证金、悔拍的处理、拍卖撤销、当事人权利救济等问题进行了统一规范。2016年《最高人民法院关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》再次提出树立互联网思维，加大被执行财产的处置力度，广泛推动以网络司法拍卖处置被执行财产，从源头上减少和杜绝串通压价、恶意竞买等有损公平的现象，祛除权力寻租空间，实现当事人利益最大化。但网络司法拍卖的实践中，由于执行法院、竞拍人、拍卖标的物等多方面原因，仍会导致拍卖程序存在各种“硬伤”，导致司法拍卖行为本身的效力受到实质性影响，债权人、被执行人和竞拍人的利益受到损害。对于拍卖过程中存在的程序瑕疵究竟严重到何种程度，才构成拍卖无效，对参与网络拍卖的众多主体如何进行救济，实践中的做法还存在较大不确定性，均需作进一步详细研讨。此外，关于司法拍卖是否应受限购政策约束的问题，也是实践中长期争议的问题。最高人民法院于2022年初颁布了《关于人民法院司法拍卖房产竞买人资格若干问题的规定》（以下简称《房产竞买人资格规定》），针对实践中通过政策漏洞变相获取购房资格或借法拍房变相炒房的现象，将法拍房纳入限购政策，但关于不具有购房资格或虚构竞买资格参与拍卖的效力认定和后续处理，该司法解释并不明确，需要进一步在实务操作中加以澄清。
三、司法拍卖程序瑕疵对拍卖效力的影响
（一）竞买人不符合限购政策的拍卖效力分析
《房产竞买人资格规定》中的几个条文在适用上容易发生分歧，主要有以下几点：
1.限购政策嵌入司法拍卖的遗留问题
网络司法拍卖的虚拟化，加剧了人民法院对竞买人真实信息审查的难度。鉴于此，该司法解释对购买资格实行事后审查的原则。规定“竞买人申请参与竞拍的，应当承诺具备购房资格及自愿承担法律后果”，对虚构购房资格且拍卖成交的买受人，司法解释第3条和第4条分别设置了两种约束路径：一是法院不出具成交裁定书，将无法办理房屋产权过户的风险转嫁给买受人，尽管司法解释没有进一步明确规定，但此时买受人虚构购房资格拍卖房屋的目的难以实现，目的在于倒逼买受人悔拍，以达到重新拍卖并要求竞买人承担悔拍责任的目的；二是当事人和利害关系人可以向执行法院提出异议，主张拍卖行为无效。但在法院不出具成交裁定的情况下，后续工作如何开展，司法解释没有给出答案。拍卖成交后、法院作出成交裁定前，不视为法院的执行行为，当事人、利害关系人对此种情形，无法主张拍卖行为无效。因此，当事人、利害关系人提出拍卖无效的主张限于法院已经出具成交裁定的情况。
但是，对于拍卖成交后，法院才发现资格造假，并非只要不出成交裁定就能一了百了，因为不出成交裁定目的是限制竞买人办理过户手续，并非是对该拍卖成交行为进行彻底否定性的评价，该效力是否处于未定状态？不出裁定的行为延续至何时？如果竞买人经过一段时间取得了购买资格又如何应对，均属混沌。另一方面，若买受人愿意承受无法办理过户风险不主动悔拍，不仅使限购政策在拍卖程序中的落实力度有所弱化，影响了限购政策落地的实际效果，而且也不利于对涉案资产的后续处置，当事人能否申请重新拍卖或将房屋再次拍卖？上海静安区法院将“买受人“限购”认定为“悔拍”，即未能在规定期限内提交购房资格证明材料的，无论是否已经缴纳成交价款，均视为悔拍，法院有权裁定重新拍卖并要求买受人承担悔拍的法律责任。[1]该做法填补了《房产竞买人资格规定》的空白地带，改变了司法解释消极设定的被动局面，使法院掌握了灵活处置资产的主动权。
2.限购政策对以物抵债的影响
对于《房产竞买人资格规定》第5条，明确了限购政策同样适用于流拍后的以物抵债，但仅规定“司法拍卖房产出现流拍等无法正常处置情形，不具备购房资格的申请执行人等当事人请求以该房抵债的，人民法院不予支持”，是完全禁止受限购政策约束的债权人以物抵债（包括当事人达成以物抵债的执行和解协议），还是并不限制当事人在流拍后自行达成以物抵债和解协议，只是法院对不具有购房资格的债权人、第三人不出具以物抵债裁定。如果对不具有购房资格的债权人和债务人以房抵债不进行否定性评价，只是不予支持，那么很显然，该抵债协议达成后，执行法院将不会再对流拍资产进行拍卖或者变卖。
3.法院能否依职权认定拍卖无效
《房产竞买人资格规定》将主张买受人不具备购房资格的拍卖无效的权利赋予了当事人、利害关系人，并未对法院能否依职权认定拍卖无效作出明确规定。[2]对于债权人而言，无论买受人是否具备购房资格，房产能够顺利拍卖对其权益实现有利，当事人自然没有动力主张拍卖无效。债务人和竞买人也不主张的情况下，如果法院不依职权认定拍卖无效，无论是拍卖程序的后续开展还是购房政策的落实，都会处于僵局状态。
（二）执行法院允许违反公告竞买条件的主体竞拍的法律后果
《网络司法拍卖规定》第12条规定，网络司法拍卖、变卖应当先期公告，公告应当包括竞买人条件等信息。例如，法院在拍卖、变卖被执行人涉案财产之前，公开发布了在建工程的拍卖公告且明确规定了竞买人资格条件，要求“买受人须具备相应房地产开发资质”，买受人明知不具备房地产开发资质仍然参与竞买，法院也明知竞买公司不具备房地产开发资质，仍然准许其参与竞买，这就违反了拍卖、变卖公告规定的竞买人必须具备开发资质的条件，属于上述规定第31条第4项规定的买受人不具备法律、行政法规和司法解释规定的竞买资格的法定情形。同时，法院允许其参拍的行为，实际上是故意设置障碍不允许其他竞买人参与竞价，属于上述规定第31条第5项“违法限制竞买人参加竞买或者对享有同等权利的竞买人规定不同竞买条件的”情形，直接导致其他众多潜在购买人无法报名参与竞价，必然导致竞价不充分，直接违反现行司法解释的明确规定，严重损害被执行人的合法权益。因此，当事人对此提出异议请求撤销拍卖、变卖的，人民法院应当裁定撤销。
（三）拍卖公告瑕疵对拍卖效力的影响
在执行程序中，司法拍卖会因执行错误、系统技术问题或参与主体的恶意串通等原因被撤销。[3]例如，因人民法院未尽到审查职责，导致拍卖公告内容出现严重失实，致使买受人目的无法实现遭受巨大利益损失时，在符合《网络司法拍卖规定》第31条第1项规定要件的情况下，法院应撤销该拍卖行为，将拍卖款返还给买受人。
中山市第一人民法院在执行黄某里与郭某民间借贷纠纷一案时，对郭某名下的国有出让土地使用权进行评估拍卖。但法院未向规划及国土部门函询，在涉及该土地的控制性详细规划已将该地块的用途变更为“公共绿地”的情况下，仍然按照该土地使用证载明的“住宅”委托评估机构进行评估，评估结果为40万元。最终由陈某振以42万元最高价竞得。陈某振发现该土地用途并非拍卖公告载明的“住宅”而是“公共绿地”，遂提出执行异议，请求撤销拍卖并返还拍卖款。执行法院裁定撤销拍卖，将价款返还。黄某里向中山市中院申请复议。中山市中院认为根据国土部门登记的案涉土地用途进行评估拍卖符合法律规定，撤销了执行法院的异议裁定。
陈某振申请检察监督。中山市人民检察院另行委托评估机构按照公共绿地对案涉土地进行评估，评估结果为9.2万元。同时发函向自然资源局查询案涉土地规划情况，答复称案涉土地于2011年被规划为公共绿地，案涉土地使用证的用途与规划用途不符，将无法办理建设工程规划许可证。中山市人民检察院认为，法院未履行对拍卖土地进行规划查询的法定职责，致使买受人产生重大误解，导致竞拍成功后不能实现竞买目的，提出撤销拍卖的检察建议。中山市中级人民法院未采纳。中山市人民检察院遂提请广东省人民检察院跟进监督。广东省人民检察院认为，本案的拍卖行为已构成《网络司法拍卖规定》第31条第1项“由于拍卖财产的文字说明、视频或者照片展示以及瑕疵说明严重失实，致使买受人产生重大误解，购买目的无法实现的，但拍卖时的技术水平不能发现或者已经就相关瑕疵以及责任承担予以公示说明的除外”规定的应予撤销拍卖的情形。首先，土地规划用途属于影响财产拍卖的重大信息，执行法院在拍卖公告中错将“公共绿地”说明为“住宅”，属于“文字说明、瑕疵说明严重失实”。其次，土地规划条件并不属于“拍卖时的技术水平不能发现”的情况，应属于“已知瑕疵”的范畴。最后，对拍卖财产的说明严重失实，致使竞买人产生重大误解。陈某振以42万元的高价竞得价值仅9万余元的绿地，购买后“建房”的目的不能实现，竞买人的利益受到严重损害。最终，广东省高级人民法院采纳了该检察建议，启动执行监督程序，作出（2021）粤执监1号裁定，撤销了中山市中院的复议裁定，维持了执行法院关于撤销拍卖的执行裁定。
在适用《网络司法拍卖规定》第31条时，需要注意每项情形需满足的成立要件。如第1项“财产的文字说明、视频或者照片展示以及瑕疵说明严重失实”，并不以法院的执行行为违法为前提，而是以法院的失职及结果失衡为要件。本案中的土地规划用途由住宅变更为公共绿地，但土地使用证未进行相应变更，本质是行政主管部门衔接不畅，导致了评估结果和拍卖公告信息出现重大错误。第2项系统故障、病毒入侵、黑客攻击等原因，同样也是以损害结果为要件。第3项恶意串通及第4项买受人资格问题既源于拍卖参与主体存在扰乱正常交易秩序的违法行为，也与法院审查不严有关。第5项“违法限制竞买人参加竞买或者对享有同等权利的竞买人规定不同竞买条件的”则强调了只有法院的执行行为具备“违法性”时，拍卖才能被撒销。
（四）执行法院改变拍卖规则是否导致拍卖无效
司法拍卖行为属于公法行为，网络司法拍卖司法解释设定的司法拍卖规则必须遵守，即使是执行法院也不能擅自改动，否则将导致拍卖无效。河北省丰宁县满族自治县人民法院(以下简称满族自治县法院)在执行申请执行人王某芝等与被执行人丰宁集成矿业有限责任公司（以下简称集成矿业公司）、刘某等借款合同（民间借贷）纠纷一案中，对集成矿业公司的采矿权予以拍卖。在第一次拍卖流拍后重新拍卖时，满族自治县法院修改了竞拍规则：“如本次拍卖的出价最高者未按规定时间付款，即买受人未如期付款，则以出价第二高者为本次拍卖的买受人，出价第二高者拒绝买受或同意买受但未按期付款，则以出价第三高者为本次拍卖的买受人，以此类推，直至成交。出价最高者未如期付款应承担补齐与最终成交价差价的责任。”在2020年4月27日进行的拍卖中，出价最高者金相遇珠宝有限公司（出价1.692亿元）及出价第二高者承德谦道商贸有限公司（出价1.691亿元）均悔拍。满族自治县法院作出裁定，被执行人集成矿业公司的采矿权归出价第三高者天润吉成矿业公司（出价6267.19万元）所有。
被执行人集成矿业公司认为满族自治县法院拍卖行为违法，提出异议。满族自治县法院驳回了其异议。被执行人集成矿业公司又向承德中院申请复议，认为满族自治县法院越权修改拍卖规则，独创场外成交的变价处置新规并予以执行，严重违反拍卖程序和拍卖公开原则及法定变价处置规则，且损害当事人、竞买人利益。承德中院以竞拍规则已详细披露未加重竞买人负担为由驳回了该复议申请。[4]被执行人集成矿业公司再向河北高院申请执行监督，河北高院认为满族自治县法院违反《网络司法拍卖规定》制定的竞买规则，严重违反网拍程序，损害当事人或竞买人利益，遂撤销了承德中院和满族自治县法院的执行裁定。[5]
从执行法理上看，执行法院修改拍卖规则的做法有不妥之处：首先，违反了网络司法拍卖司法解释确定的拍卖规则，属于严重的程序违法。法律法规及司法解释之所以对拍卖次数及降价幅度都进行了明确的规定，即是为了防止此类不计代价推进债权变现侵害被执行人财产权的做法。其次，修改后的规则不具有合理性。修改后的规则对非最高出价竞买人造成巨大的负担。按照一般拍卖规则，每一个竞买人的出价行为在有其他竞买人有更高应价时无效。如果是按照修改后的规则，竞买人要随时承担比自己出价更高的竞买人悔拍的风险，也使通过拍卖制度发现市场价格的机制设计落空，并且对被执行人的财产权造成损害。最后，修改后的规则极容易使恶意竞买者串通以极低的价格竞得拍卖财产。
四、因评估程序瑕疵引发的拍卖无效问题
（一）评估公司转委托进行审计属于程序严重违法
司法拍卖之前的财产处置价确定程序中，当事人、利害关系人有权对评估程序和评估报告提出异议，如果执行法院和评估机构未满足司法解释规定的流程步骤，也会导致后续进行的拍卖无效。
在最高人民法院的一起复议案件中，因为对股权的评估涉及对股权所在公司的审计，评估公司自行委托会计师事务所进行审计出具审计报告。当事人提出异议。最高人民法院认为，根据《财产处置价规定》第3条的规定，人民法院有义务查明财产的权属、权利负担、占有使用、欠缴税费、质量瑕疵等事项。查明事项需要先行审计、鉴定的，可以先行审计、鉴定。因此，委托审计的主体应该是人民法院。会计师事务所未经委托审计出具审计报告，审计报告未经当事双方确认，而评估机构在该审计报告的基础上出具了评估报告，属于评估程序严重违法。
需要说明的是，如果仅是选定委托机构时及委托评估机构后未及时通知当事人、委托手续不全、评估机构未在规定期限内完成评估等情形，尚不足以认定评估程序严重违法，此时不宜据此撤销评估报告及拍卖变卖行为。[6]
（二）对评估报告二次异议不予处理属于程序违法
在委托评估过程中，司法解释要求人民法院应区分当事人、利害关系人提出的异议类型，并采取不同处理措施。在凯迪生态环境科技股份有限公司（以下简称凯迪公司）、中信金融租赁有限公司等合同纠纷执行案中，[7]凯迪公司对评估报告结果提出异议，评估机构回复凯迪公司的异议。凯迪公司再次提出异议，北京市第二中级人民法院未予处理。其后，北京市第二中级人民法院以评估报告确定的价格作为保留价进行司法拍卖，流拍后以物抵债给申请执行人。最高人民法院认为，凯迪公司在评估机构作出说明后仍提出异议，执行法院未按照规定将评估报告交由行业协会组织专业技术评审，即以该报告确定的参考价启动拍卖程序，存在明显程序违法。执行法院以评估报告为基础的拍卖行为及以物抵债裁定因此被撤销。
[1]参见上海市静安区人民法院（2020）沪0106执恢1174号执行裁定书。
[2]段鹏、赵奇：《司法拍卖房产限购的规范要旨与适用思考》，载《人民法院报》2022年1月27日，第8版。
[3]《网络司法拍卖规定》第31条规定：“当事人、利害关系人提出异议请求撤销网络司法拍卖，符合下列情形之一的，人民法院应当支持：（一）由于拍卖财产的文字说明、视频或者照片展示以及瑕疵说明严重失实，致使买受人产生重大误解，购买目的无法实现的，但拍卖时的技术水平不能发现或者已经就相关瑕疵以及责任承担予以公示说明的除外；（二）由于系统故障、病毒入侵、黑客攻击、数据错误等原因致使拍卖结果错误，严重损害当事人或者其他竞买人利益的；（三）竞买人之间，竞买人与网络司法拍卖服务提供者之间恶意串通，损害当事人或者其他竞买人利益的；（四）买受人不具备法律、行政法规和司法解释规定的竞买资格的；（五）违法限制竞买人参加竞买或者对享有同等权利的竞买人规定不同竞买条件的；（六）其他严重违反网络司法拍卖程序且损害当事人或者竞买人利益的情形。”
[4]河北省丰宁满族自治县人民法院执行裁定书，（2020）冀0826执异6号；河北省承德市中级人民法院执行裁定书，（2020）冀08执复67号。
[5]宋嫌、陈锋：《金矿采矿权网拍1.69亿竞以6000万成交？丰宁县满族自治县人民法院修改拍卖规则，河北省高院裁定来了》，载华夏时报网2022年1月5日，https：//www.chinatimes.net.cn/ar-ticle/113813.html
[6]参见最高人民法院（2015）执申字第36号执行裁定书。
[7]最高人民法院执行裁定书，（2020）最高法执监486号。
