美国对阿富汗财产的劫掠，赤裸裸地违反了现有的国际法“主权豁免”原则，这一行为彻底摧毁了今天国际秩序的基础。
殷之光 复旦大学国际关系与公共事务学院国际政治系教授
2022年2月11日，美国华盛顿时间早晨，美国正式“依法”抢劫了阿富汗中央银行（Da Afghanistan Bank）存放在纽约的高达70亿美金的资产。在中文媒体上，这场抢劫行动被比作是庚子赔款的翻版。而实际上，这场抢劫无论是从其性质，还是其可能的后果上来看，都将会比百年前的庚子赔款更为恶劣。
据阿富汗央行2021年6月21日公布的财报显示，在2021年夏季塔利班再次取得阿富汗控制权时，阿富汗中央银行全部的资产为7846亿阿富汗尼。依照当时的汇率，这笔资产折合近102亿美金。
这笔属于阿富汗人民的巨额财产几乎全部存在纽约。其中包括价值13.2亿美金的黄金，价值82亿美金的各类投资与美国国债，以及价值3.7亿余美金的外汇现金储备。随着2021年9月美国不负责任地仓促撤离阿富汗之后，阿富汗经济急速崩溃。阿富汗尼对美元的汇率在一年中下跌了超过25%。因此，到2022年2月美国正式“依法”抢劫阿富汗中央银行时，如果不算资产盈亏，这笔资产目前的总价约为86亿美金。
另外，据2021年塔利班执政前出逃的阿富汗中央银行执行主席阿基曼·阿赫曼迪（Ajmal Ahmady）估计，塔利班估计能够支配这所有资产中的0.1%-0.2%，其余均被美国政府在2021年塔利班控制喀布尔之后迅速冻结。因此，这次美国抢劫的70亿美金，应当是阿富汗中央银行存在美国的全部资产。
“道德沦丧”！（卫星通讯社报道截图）
美国这次史无前例的巨额“依法”抢劫共分两步。首先，由拜登动用总统紧急权力，将阿富汗中央银行（Da Afghanistan Bank）存放在美国的所有资产合并，并转移到纽约联邦储备银行下的一个统一监管账户内。这一行动的法律依据是1977年颁布的美国《国际紧急经济权利法》（The International Emergency Economic Powers Act）。该法案授权总统可以在国家紧急状态下，拥有直接干预商业经济活动的大权，以应对国内外各种威胁。
抢劫的第二步，是美国依照1913年颁布的《联邦储备法》（Federal Reserve Act），对这笔存放于联邦储备银行监管账户内的财产进行了处置。该法案规定，只要获得了外国政府“认证代表”（the accredited representative）的授权，美国政府便有权处置外国政府中央银行存放在美国的财产。
那么，如何确认谁有权力代表外国政府呢？荒谬的是，这个认证权力归属于美国国务卿。虽然按照现行国际法原则，美国作为一个主权国家，可以自愿承认或不承认任何一个主权国家及其代表政府。例如，在特朗普时期，美国便承认委内瑞拉反对派领导人胡安·瓜伊多为该国总统。
通常，这种缺少国际共识的承认并不产生太大实际影响。但是，在第二次世界大战之后建立起的以美国为中心的国际金融体系，却确保了美国能够通过其国内法，对其他主权国家大量在美财产进行自由处置。这也就使得美国在现实意义上，对主权国家、政府及其他实体等适用国际法的行为主体，有了强制力（power of enforcement）。
过去，主权国家之间的战争行为，几乎是国际法范畴内进行“强制”的唯一形式。在第二次世界大战之后，这种行为受到了联合国的制约。然而，随着拜登政府抢劫阿富汗中央银行财产的行动，美国相当于将13世纪开始的欧洲海上不受任何约束的私掠行为，重新引入了当代世界。与他们的欧洲祖先不同是，今天在全球美元中心的金融海洋上，美国享有绝对的优势与霸权。
以往，我们通常会将美国称为“霸权”（hegemon）。依照葛兰西的经典分析，“霸权”的构成可以通过“强力”（force）与“同意”（consent）。诸如米尔斯海默与约瑟夫·奈等为美国辩护的新现实主义国际政治学者，更乐意将美国叫做一个“强权”（power），其“霸权”的形成，建立在美国及其盟友们共同追求的“自由国际秩序”（liberal international order）上。
这种关系被描述为一种多边主义的联盟，其目的是促进全球经济繁荣、保障社会安全、维护人权等普遍价值。这种说辞的另一个层面，强调美国本身是一个“民主”与“开放”的政体，其在海外对亲美独裁政府的支持，目的也仅仅是在冷战竞争状态下，保护美国利益，以及美国代表的国际“自由国际秩序”所付出的必要代价。这套说辞突出了“霸权”构成中“同意”的成分，而刻意淡化了其背后的暴力。
同时，美国政府对亲美独裁者的青睐，也被视为是国际政治中现实主义的必要手段，而在国内政治层面，法治保障的民主秩序仍保证了美国得以站在道德高地上，以“自由国际秩序”为名，在全球进行“人道主义”干涉（humanitarian intervention）。基于此，许多美国霸权秩序的拥趸们，甚至将美国的全球霸权主义行为，视为一种有助于全球进步的“自由干涉主义”（liberal interventionism）。
喀布尔难民营的阿富汗儿童（星岛日报）
然而，作为一个全球霸权的美国，从本质上来看更像是一个独裁帝国。实现这种独裁权力的重要法律手段，则是常态化的“紧急状态”（state of emergency）。
自1976年美国《国家紧急状态法案》（The National Emergencies Act）通过之后，以往作为例外状态的“紧急状态”，便正式成为美国总统的常态权力。在该法案授予总统的136项权力中，仅有13项需要通过国会再次确认许可，其余123项均只许总统一纸行政命令便能立刻生效。
这些由总统一人独揽的大权，几乎涉及到了社会生活的各个方面，从征用土地、到没收财产、再到直接干预市场；从征兵入伍，到增减政府雇员薪酬，甚至再到对个人的生杀审判，这些都成为美国法律框架容许下的总统个人权力。换句话说，自1976年《国家紧急状态法案》颁布后，美国总统理论上可以合法地、在不受任何力量制约的情况下，轻松成为一名独裁者。一个拥有世界上最大核武器库与军事力量国家的独裁者。
事实上，据不完全统计，自从威尔逊总统在1917年美国参加第一次世界大战时首次宣布国家紧急状态以来，美国总统共宣布过80余次国家紧急状态。其中有77次都宣布于1976年《国家紧急状态法案》颁布后。其中克林顿在其8年任期内，共宣布过17次紧急状态，小布什和奥巴马分别是13和12次。特朗普在其短短4年的总统任期内，则宣布过11次紧急状态，其中9次延续至今。拜登上台之后，继承了所有特朗普任内仍旧有效的9项紧急状态，并在短短的一年内，新增宣布了5次紧急状态。其中4次与没收或冻结别国在美国的资产相关。
另外一个令人不寒而栗的事实是，在1976年至今的77次紧急状态中，共有40次至今有效。其中延续时间最长的紧急状态，是1979年卡特在伊朗革命之后，宣布冻结伊朗政府所有财产的12170号总统令（Executive Order 12170）。这一紧急状态中，美国得以始终将伊朗及其人民置于战争边缘的状态下。
另外与中国密切相关的紧急状态，是1950年12月由杜鲁门宣布的针对“共产主义”的战时状态。这一紧急状态一直延续到1978年中美关系正常化。但是，我们知道，这种短暂的“正常”状态仅仅持续到2019年5月。由时任总统特朗普签署的13873号总统令重新将“紧急状态”带回到中美两国关系中。在此状态下，包括华为、大疆、西安交大、中国商飞等在内的200余家国有、私营企业及学术机构遭到制裁，这种紧急状态延续至今。
可以发现，以往美国总统通过这诸多“紧急状态”获取的独裁权力，绝大多数都针对海外主权国家与非美国公民，经济制裁是其主要形式。然而，拜登此次针对阿富汗中央银行的行动，是自紧急状态法案颁布以来，首次在“紧急状态”的授权下，没收外国主权政府在美的资产。
在此之前，中文媒体上广泛报道的美国“没收”俄罗斯外交财产的消息，也仅仅是拜登政府在2021年4月宣布的针对俄罗斯的紧急状态下，对俄国外交机关与个人在美房产的“冻结”，属于经济“制裁”（sanction）的一种常见形式。而真正对海外主权国家财产的“没收”（seizure），阿富汗央行则是第一个受害者。
在美国的百年历史中，政府没收“外国”公民财产的行为并不少见。其中最出名，也是最容易被人们遗忘的，是对印第安人土地的掠夺。另外，19世纪末期在排华浪潮中，没收华人财产，以及在二战时期，没收在美日侨财产也都可被视为先例。但是，需要加以区别的是，所有这类行动，均有由议会通过的法案支持。换句话说，从法律程序上，这类没收行动并未超出美国执意宣扬的议会民主法治国家框架下，立法与行政权力之间的相互制约结构。
此外，二战之后美国极力在全球推行的“自由国际秩序”，其理想也是建立在主权国家相互平等，以国际法框架为基础，通过外交手段协商解决冲突的前提下。因此，这种意图用法律程序制约无限主权，以达到国际和平的秩序理想，也被称为“基于规则的国际秩序”（rule based international order）。以往美国在紧急状态下对其他主权国家的制裁可以被看作是在现有国际准则下，对其他主权国家的干涉行为。
另外，近些年美国宣布的单方面制裁，更多属于针对特定个人、机构的“定向制裁”。这类单边制裁采用的辩护说辞，通常是强调希望通过“制裁”，迫使受制裁国家回到“基于规则的国际秩序”行为准则内。
“基于规则的国际秩序”？那是美国的秩序（资料图）
然而，此次没收阿富汗中央银行在美财产的行动，甚至没有将维护“国际秩序”作为借口。其目的及其法律解释，完全指向美国国内利益，是赤裸裸地违反了现有国际法“主权豁免”原则的劫掠他国行为。这一劫掠行为更进一步恶化了阿富汗国内严重的饥荒与失业状况，在本质上违反了联合国人权理事会，关于单方面强制措施不得对人权，尤其是“对最弱势人群造成不良影响”的基本建议。
本质上来看，美国对阿富汗财产的劫掠，不仅将一个主权国家的财富洗劫一空，更严重的是，这一行动彻底颠覆了从第二次世界大战以来艰难形成的国际法秩序，并彻底打破了现行国际法中的主权豁免原则。
此次美国劫掠行动的法律基础，是20年前开始的一场诉讼。在9·11事件之后，以菲尔纳·哈维利什（Fiona Havlish）为主的一群美国受害者家属，集体对9·11事件的相关国家、个人提起了民事诉讼。2012年，美国纽约南区法院正式受理该诉讼。这场诉讼案也被称为哈维利什诉讼（Havlish litigation）。原告对伊朗政府、基地组织等提起了民事赔偿诉求，塔利班也是此案中的被告方之一。
值得注意的是，在2012年提起诉讼时，依照美国《外国主权豁免法案》（The Foreign Sovereign Immunities Act），外国主权政府无法作为国内法管辖对象。然而，被宣布为“支持恐怖主义国家”的外国主权政府不在豁免之列。因此，伊朗主权政府在这场民事诉讼案中才能被列被告之一。当时，塔利班也并非国际承认的阿富汗合法政府，因此也成为此案的被告。
毫无疑问，该民事诉讼中隐藏了大量美国政府的国家利益诉求，以及在这种诉求下对美国当时国内法条款的“创造性”诠释。例如，一个经常被人忽略的事实是，小布什政府在武装入侵阿富汗时采用的借口是，当时塔利班政府治下的阿富汗为基地组织提供了藏身之处，但是基地组织真正藏身的地方，并不在塔利班的控制下。那些庇护基地组织的阿富汗军阀，在美军入侵阿富汗之后，绝大多数都与美军合作密切，还参与到了美国支持的阿富汗战后“国族建构”运动中。
所以，很难认定塔利班与9·11恐怖袭击之间的直接责任。当然，作为以一管“洗衣粉”为借口就能侵略一个国家的霸权者美国来说，责任认定从来都不是什么关键问题。此案最令人感到不安的一点，是对主权豁免权——这一美国国内法承认的权利的直接践踏。
在哈维利什诉讼中，美国纽约南区法院受理此案时，严格遵循了主权豁免权的原则。在所有被告中，除了伊朗伊斯兰共和国，伊拉克情报局、伊拉克国防部、伊拉克财政部、伊拉克石油部在内的几家主权机构之外，其余包括真主党、塔利班、基地组织等均为海外非主权机构或个人。
而伊朗、伊拉克位列被告席，原因是在2002年正式提起诉讼时，伊拉克仍位列美国“支持恐怖主义名单”（State Sponsors of Terrorism），因此不受主权豁免权保护。而由于该名单仅为美国国内法承认，因此，在2019年美国试图向卢森堡政府要求冻结并扣押在卢森堡境内的伊朗国有资产时，国际法院（International Court of Justice）以主权豁免原则为基础，驳回了美国请求。
在此次没收阿富汗中央银行资产的行动中，美国虽然名义上是对哈维利什诉讼中的败诉方之一——塔利班进行了强制执行。但是，如果我们稍加追问，便能发现塔利班在此诉讼中并非作为主权代表者成为被告。同时，依照美国的现行态度，也未承认塔利班为阿富汗的合法政府。
因此，无论是在提起诉讼的2002年，还是在今天，美国都无法认定塔利班与作为阿富汗主权机构的中央银行之间存在任何法律联系。甚至连塔利班与9·11恐怖袭击案之间的关联也模糊不清。此次强制没收阿富汗中央银行的全部财产，并将其中一半作为赔偿金，发放给哈维利什诉讼案中的原告方，此举法律上极为荒唐。它无疑是让全体阿富汗人民，为一个沙特公民对数千名美国公民犯下的恐怖谋杀罪行，承担高昂的民事赔偿责任。
此案除了对主权豁免权的践踏之外，还向世人展示了美国总统独裁力量。借助第二次世界大战之后建立的美元中心地位，以及纽约联邦储备银行为外国政府储备大量黄金的事实，美国实际上对全球各国政府具有现实意义上的强制执行能力。
此次通过紧急状态授予的特权，美国总统可以不经任何监管地，轻松“依法”劫掠阿富汗国民财产的案例，便是这种强力的展现。它已经超出了美国针对他国公民与私营机构进行的“长臂管辖”范畴，正式表明美国开始对主权国家进行公开劫掠，也是对二战后国际秩序的根本挑战。
从这个意义上来说，特朗普政府的各种“退群”行为，无非像是撒泼打滚小打小闹。而拜登政府对主权豁免权的践踏，则是从根子上，彻底摧毁了今天国际秩序的基础。作为一个衰落中的帝国霸权，美国为维护自身地位，也为了取悦美国国内少部分群体，维护政党利益，甚至不惜将全人类重新带回到黑暗森林之中。
最后，通过此案，我们可以进一步认识到，在最近新冠疫情期间，为什么美国政府不断在疫情溯源问题上进行政治操弄。可以想象，未来美国政府难免不会像此次劫掠阿富汗中央银行那样，通过民事诉讼的形式，由美国公民在美国国内提起诉讼，要求“赔偿”，并由美国总统通过紧急状态授权，对中国在美的所有资产进行强制执行。
当然，中国毕竟不是饱经战火的阿富汗，对一个强大的有核国家进行如此明目张胆的劫掠，在今天无异于宣战。但是，这也充分提醒了我们，加速推动去美元化，促进多样的、不以美国为中心的多边贸易与合作，这才是保障来之不易的战后和平的根本。
