招商局集团发展研究中心研究总监 卢奇骏 博士后 马恩斯
《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式发布一周年以来，随着广东省三年行动计划的颁布实施以及广东省自贸区深化改革方案不断升级和探索实践，大湾区内大部分领域已初步实现规则衔接。但与纽约、旧金山、东京等国际一流湾区相比，大湾区在体制机制、要素流动、发展质量、产业体系等方面还存在一定差距。当前亟需优先考虑推动法律、金融、服务贸易和投资便利化等领域相关规则的顺畅衔接，做好配套改革，从而大力改善营商环境、加快大湾区发展步伐。
一、大湾区规则衔接中存在的主要问题
目前，问题比较突出、亟需进行改革调整优化的领域主要集中在法律服务、金融服务、科技创新、服务贸易和投资便利化、吸引技术移民以及工作生活便利化等六大领域。
（一）法律服务
内地已经分别与香港和澳门做过法律制度衔接方面的政策安排，如在前海蛇口自贸区内积极探索和尝试解决区际法律冲突。内地与香港虽然分属不同法系，但很多法律原则相通，很多法律规范一致。当前，粤港澳法律制度衔接障碍主要体现在技术和操作层面。由于在招投标时仅考虑联营律师事务所在内地成立的年限，港澳与内地的合伙联营律师事务所在广东九市执业不能体现自身优势；即便港澳居民律师已经取得我国律师执业证书，其执业范围仅限于非诉业务和办理涉港澳民商事诉讼案件，执业范围受到很大限制，严重降低了港澳居民申请执业的积极性。
（二）金融服务
金融服务方面存在的障碍比较多。对居民而言主要有：一是港澳居民购买和赎回内地理财产品需要本人亲自到场验证，无法享受与内地居民相同的人脸验证等便捷服务。二是香港居民使用移动支付仍然不便，来内地需要有内地电话号码、银行账户才能使用微信支付。三是内地居民在港办理保险手续需要亲自到港，在理赔办理时需要到香港银行开立账户并将理赔资金兑换成人民币后通过香港银行账户汇入境内，程序十分繁琐。四是内地居民在通过香港虚拟银行开立账户、充分享受虚拟银行带来的便利性方面仍面临障碍。
对企业而言主要有：一是内地对境外募资和跨境资金划转等进行严格审核，致使内地总部企业通过香港财资中心将募集的境外资金回流到境内存在较大制度障碍。二是内地港资企业利润汇回香港程序繁琐。三是国外资本通过港澳投资湾区内不良资产渠道未充分打通。四是跨境担保登记场景较少，目前内保外贷登记的范围仅限于传统贷款、发债项目。
（三）科技创新
粤港澳科技创新合作推进步伐很快，在深港科技合作区等高科技园区创新创业规则加速融合，并与国际接轨。目前比较突出的问题主要有三方面：
一是粤港澳科研资金管理方式差异较大，在科研资金跨境使用监管政策上存在差异，在资金用途、经费报销以及事后审计等方面难以对接。二是科技园区欠缺科研管理操作性指南，项目协议书、财务报告、审计报告等科研文件的模板标准不一；三是粤港澳三地知识产权法规不同，管理体制不同，阻碍了知识产权等创新要素的自由流动，增加了创新主体的成本。此外，由于粤港澳三地相关政策法规不同，科技资源开放共享难度大，出入境流程较繁琐，容易出知识产权等纠纷，影响相关的共享服务。
（四） 服务贸易和投资便利化
一是目前CEPA及相关协议对于港澳服务提供者的认定门槛较高，港澳投资准入后环节仍存“准入不准营”的制度性障碍，国民待遇有待进一步落实；二是港澳企业在粤开展同一个项目需要多次注册，导致资源浪费，运营效率降低，运营成本上升；三是港澳居民在内地注册企业并开立银行账户受到限制，程序复杂，且需要提供在内地的常住地址和电话号码。
此外，专业人士执业资质互认有待进一步改善。由于内地与港澳的许多行业技术标准或监管措施存在较大差异，港澳专业人才在内地执业仍面临诸多障碍。在金融、会计、规划、设计、建筑、教育、律师、医生、护士等行业，港澳执业人士及外籍专业人士在内地执业仍需参加内地执业考试并取得相关执业证书，并且有居住时限和固定住所的限制条件。反之，内地专业人士在香港要接受比在内地标准更高、范围更大的考试。
（五） 吸引技术移民
广东九市效法香港，在吸引技术移民方面积极尝试制度创新和突破，已经得一定进展。但囿于当前法律法规体系和宏观制度环境限制，与香港尚有较大差距和不足。一是外籍人才的国民待遇得不到全方位保障（在华居留制度是关键短板），对高端外籍人才来大湾区创新创业的吸引力明显不足；二是是缺乏顶层设计，目前技术移民政策主要针对广东九市，没有统筹考虑“9+2”，即广东九市与港澳整体统筹协调和规则对接问题；三是政出多门，各种政策不完善、不统一，口径不一致，表述及用语等均需要统一规范。
（六）工作生活便利化
主要存在以下几个个方面的问题：一是在广东九市间的人才流动、企业人事工作调动存在障碍。二是粤港澳社保政策尚需关联。香港强制性公积金与内地社保制度无法直接关联，国家尚未出台医疗保险关系和工伤保险关系转移至港澳的政策。三是内地大部分医院都不接受境外医疗保险。例如，港澳居民尽管有商业医疗保险，在深圳看病一般仍需要自行解决医疗费用。
二、主要症结及深层次原因
大湾区规则衔接过程中之所以存在上述一些问题，制度差异是根本原因，也是制约大湾区效能发挥的重要因素。一方面，“一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币”制度差异，直接导致大湾区内生产要素难以高效便捷跨境流动；另一方面，粤港澳大湾区范围内，两岸三地在法律体系、司法体系等方面存在显著差异，当前的法律规则衔接缺乏一个强大的中央区域立法协调主体，面对“一国、两制、三法域”的复杂现状，无论是广东省还是香港、澳门政府都很难独立牵头开展有效的法律规则衔接。因此，长远而言，推进粤港澳大湾区法治一体化，需要中央进行强有力统筹协调。
此外，CEPA 协议作为粤港澳经贸合作的基础性法律文件，虽经多轮修缮，但在结构框架、基本原则、核心内容、执法理念等方面，可能已一定程度上落后于当前世界经济发展以及新时期国家改革开放战略的新要求，例如在反倾销与反补贴措施、保障措施、投资争端解决机制、执行机制以及司法审查等关键性问题上至今未有得到有效解决，尤其是不具备相对独立的外商投资争端解决机制，影响了其在粤港澳大湾区战略中的功效发挥。为了更好地服务国家战略，推进实现粤港澳彼此间的自由经贸合作和规则相互衔接，有必要通过对接国际高标准投资贸易规则，补充和完善CEPA 协议内容，从而更好地为大湾区建设保驾护航。
三、具体建议
大湾区建设需要聚焦规则衔接，深化体制机制创新。当务之急应着重推进法律、金融、科技创新、服务贸易和投资便利化以及技术人才引进等关键重点领域的制度改革，消除不同法律制度和行政管理体制造成的生产要素跨境流动不畅的制度壁垒，推动“一国两制”优势进一步发挥。同时，应加强立法工作和统筹协调工作，加大规划、规则以及细则的普及宣传力度。
（一）加强大湾区在法律服务方面的合作与衔接
一是先行先试从技术层面和操作层面加强广东九市与港澳法律制度衔接，组建大湾区律师团队，制定发挥司法机构和律师事务所促进大湾区法律制度衔接的实施方案。二是逐步放宽港澳律师可从事的案件类型范围。三是允许在广东自贸区的港澳与内地合伙联营律师事务所扩大执业范围；允许取得内地法律职业资格的港澳律师扩大执业范围。
（二）促进大湾区金融市场互联互通
一是借鉴上海自贸区经验，在广东自贸区复制推广自由贸易账户体系，简化汇划流程，实现自由兑换和融资。启动自由贸易账户个人服务功能，促进港澳闲置资金流入内地；促进港澳居民跨境移动支付便利，加快进度出台便利港澳居民在广东九市跨境支付的政策安排，支持微信支付能够绑定港澳手机号和银行卡。二是研究内地九市居民开立香港虚拟银行账户的可能性，有条件放开依托虚拟银行账户进行相关境外投资的限制，例如允许账户内的洁净境外收入进行海外投资，为大湾区居民提供更便捷的金融服务。三是粤港澳保险业联动，设立大湾区保险服务中心，有条件支持并允许在该中心处理内地保单持有人的保费缴纳、向内地人士支付理赔款的业务。四是开展本外币一体化跨境资金池试点，以促进广东九市企业总部与其设在香港的财资中心联动为切入点，试点简化外债和境外放款登记管理。五是充分释放前海金融资产交易所的可作为空间，加快制定对境外机构投资境内不良资产的专项监管和工作细则。六是在律师事务所确保跨境担保符合法规制度前提下，就市场对于新型场景下的跨境担保登记给予支持。
（三）探索粤港澳科技创新合作新机制
首先，国家给予政策授权，推动大湾区科研管理制度有效衔接。为充分调动港澳科研人员的积极性，在创新合作区可先行探索接轨香港的科研管理制度。一是科研项目管理引入第三方机构，对政府资助的科研项目实施全过程管理，同时采用国际通用的同行评议机制。二是深化科技成果权益管理改革，推进职务发明科技成果权属混合所有制改革，提高科技人员成果转化收益比例。三是采用香港及国际上通行的实验室管理规则，赋予港澳籍科研人员与内地技术人员同等的技术线路决策权。
其次，建立粤港澳统一的知识产权保护制度，制定粤港澳大湾区知识产权保护相关法规，推动在司法、行政、仲裁等层面形成强大的知识产权保护合力。
第三，成立科技资源共享联席会议制度，促进粤港澳合作交流，实现科技资源互联互通，推动科技资源共享，提高科技资源利用率，共创科技资源共享良好氛围。
（四）进一步促进贸易投资便利化
大湾区是我国改革开放的前沿阵地，应加快对接国际通行的高标准投资贸易规则，在我国构建开放型经济新体制的进程中充分发挥引领示范作用。
首先，进一步探索推进服务贸易全面自由化。一是推动修订CEPA《服务贸易协议》，探索尚未开放领域在广东自贸区先行开放，开展风险压力测试。二是适度降低CEPA门槛，放宽港澳“服务提供者”在港澳经营年限、业务场所等限制条件，简化审核要求。在专业资格互认方面，试点简化或取消港澳居民在内地执业要求、居住时限等规定，建立与港澳接轨的管理模式。同时，港澳也应放宽和简化广东九市居民到港澳工作的资质认证。三是清理法律法规，协调解决与粤港澳开放措施相冲突的规定。
其次，建议中央给予政策支持，在大湾区范围内就“公司多地注册”现象进行制度优化。一是先行先试探索一体化政策，实施“一次注册，九市通行”。二是研究推出大湾区内企业和个人开立银行账户的简易流程，推广香港居民通过代理见证开立内地个人银行账户。三是优化提升司法部中国法律服务公司（香港）正在建立的平台系统运行效率。
（五）加快建立先进科学、简明易行的技术移民管理体系
随着粤港澳大湾区建设规划的快速实施，大湾区人才流动将会进一步呈现集聚化与中心化。为抓住时机吸引外籍优秀人才和海外人才，亟需学习和借鉴发达国家的先进经验，进行体制创新。
首先，加快研究制定“粤港澳大湾区技术移民管理暂行办法”，实现粤港澳三地的规则衔接，为建立先进、科学、简明、易行的技术移民体系提供制度保障。同时，切实落实和保障技术移民的国民待遇，进一步理顺体制机制、健全政策法规、优化申请条件、简化工作流程，在出入境、居留、工作许可以及公共服务和配套服务等方面为技术移民提供充分便利，尤其是要重点解决永久居留问题；充分发挥技术移民政策的导向、规范和调控功能。
（六）出台积极有效的就业生活便利化举措
一是进一步协调推进粤港澳通行便利。一方面，广东九市要为来粤创新创业且符合条件的国际、港澳人才在出入境和签注安排等方面提供更多便利措施；另一方面港澳应进一步放宽对广东九市居民的签注政策。二是加快出台港澳居民在内地的社保政策，探索扩大港澳居民购买社保的对象范围，落实在内地退休的港澳居民依法享受养老保险和医疗保险待遇。三是在广东九市开展跨境转诊合作试点，探索建立医疗保险跨境使用和结算制度。
