20世纪90年代早期兴起的治理理论被誉为公共管理领域最核心的发展之一。1、但治理理论的流行也导致了概念的纷繁和语义混乱。罗伯特罗茨认为治理至少有六种不同定义:作为最小国家的管理活动的治理;作为公司管理的治理;作为新公共管理的治理;作为善治的治理;作为社会-控制体系的治理;作为自组织网络的治理。2、就行业组织治理而言,主要涉及其中的治理定义:作为公司(法人)管理的治理与作为社会-控制体系的治理。前者尽管在近年来也关注利益相关者、社会责任等组织外部问题,但核心问题在于如何通过制度规范组织内部的权力配置即内部治理结构问题;后者则倾向于将组织视为一个有机整体,研究组织与其外部因素协调的互动过程,即组织外部治理问题。
上述两种理论分别侧重研究组织的内、外治理问题,可合称为组织治理。组织治理一方面包含内部治理结构,另一方面还强调和组织外部因素协调的互动过程。治理结构是组织治理中较为静态的部分,它对环境因素的变化较不敏感,通过制度化的方式保存组织治理过程中形成的权力安排,发挥着组织治理稳定器的作用。组织治理则要不断应对利益相关者、其他治理主体、环境因素和资源约束的变化,具有治理结构所不能包含的动态过程,外部环境通过组织治理的变化最终影响到组织内部治理结构。治理结构既是制度设计的产物,也是适应组织环境变化的结果。
商会的性质
组织性质对其治理结构具有决定性影响。已有研究多注重商会的自身性质如组织目的、产权、法律地位等对治理结构的影响,而事实上,商会的有些性质只有在与其他组织的互动中才表现出来,如角色定位、职责功能等,这些性质也会影响其治理结构。因此,本文区分了商会作为治理主体的性质以及它在与其他治理主体(政府、会员企业)互动中所体现的性质。
作为治理主体,商会属于互益性非营利组织。商会区别于营利性组织和公益性非营利组织之处在于:商会一般采取会员制,具有一定的封闭性,会员身份的取得受到行业、会员资质以及其他条件的限定。会员在参与商会事务时的地位是平等的,它们不像在公司里那样,遵循资本多数决定原则,按照股份多少确定股东的权利。会员即使缴付了更多会费或捐款,也不能就此主张大于其他会员的权利。会长、理事的权力是通过选举,由全体会员多数同意而获得的,而他们的权利依然和其他会员一样是平等的。互益性非营利组织的设立,是为了提供会员的集体利益,这种集体利益对非会员具有排他性。互益性非营利组织在以下两种情况下也有可能向社会公众提供公共产品或服务:出于全体会员的意愿,或者受到政府资助与委托的项目。互益性非营利组织可以从事营利性活动,但不得将营利所得分配给会员。
对商会作为一种治理主体性质的界定,预设了商会是一个封闭的自在主体。在此前提下,讨论商会非营利性和互益性对同样具有封闭性的商会内部治理结构的影响是恰当的。但商会组织治理不只是内部治理结构,它还具有更多开放、动态的内容,如与利益相关者的互动等。因此,有必要拓展对商会性质界定的范围,以发现更多影响商会组织治理的因素。
如果从商会与企业之间的关系来定义商会,商会就是生产同类产品的企业为了克服负的外部性、获取正的外部性的一种俱乐部式的制度安排,或是一个外部性内部化的俱乐部组织。而从商会与政府的关系来看,商会主要是基于信息不对称基础上的委托代理机制。相比之下,已有的非营利组织治理研究较为缺乏关于商会与政府、企业之间关系的内容,对商会与利益相关者关系的研究进展缓慢。如果把两种研究成果予以整合,无疑将推进商会的组织治理和治理结构研究。
商会组织治理的影响因素
商会的性质对商会治理结构产生重要影响,而治理结构只是商会组织治理中静态、封闭和内部制度化了的部分。因此,仅仅界定商会性质尚不足以充分讨论其组织治理,我们还必须基于动态过程考察商会组织治理的影响因素:组织规模、合约性质、资金结构以及产品性质。
组织规模。商会治理结构必须与其发展规模相匹配。作为一种组织,商会需要动员起足够的资源人力资源、财物资源,而这些资源的贡献者需要获得激励。奥尔森将组织规模纳入对组织贡献和激励平衡关系的考察中,他的集体行动理论暗示,当一个组织规模足够小时,少数精英成员的自发行动就可能实现集体目标;只有当组织规模较大,才需要有一套复杂、正式的治理结构以确保选择性激励机制,奖励贡献者,处罚搭便车者,从而实现集体目标。
社会资本。社会资本是有利于个人和组织达成集体行动的可用资源。奥尔森指出,造成集体行动困境的关键在于缺乏选择性激励机制。此后的一些研究表明,充足的社会资本有利于生成这种机制,进而克服集体行动的困境。社会资本概念可以解释商会在发展初期,在缺乏正式制度规范的情况下,它成为约束成员行为、协调与政府关系的一种组织资源。而随着商会的发展,会员之间的社会资本部分地被正式的治理结构和规则所内化或取代,商会与政府、企业之间的社会资本则随着互动关系而发生变化。
资金结构。商会的经费来源中,会费和会员捐赠是会员为实现集体目标而缴纳给商会的资金,会员据此拥有无偿享受商会运用这部分资金所提供的服务的权利,而且这部分服务对非会员具有排他性。商会获得的项目经费、营业性收入,不能用于对会员的分配,否则商会将失去免税资格。商会对会费、会员捐赠和营业性收入的使用体现了商会作为互益性非营利组织的性质。
商会收入中的政府财政拨款和补贴以及来自政府的项目经费,是政府出于公共利益的需要,委托商会代为履行某种公共职责或提供某种公共服务。商会的这类服务面向社会全体成员,不能被会员所独享。因此,当商会接受来自政府的经费时,它就不再是纯粹的互益性非营利组织。商会资金来源的结构性变化所造成的组织性质的变化,将对其治理结构产生影响。
商会的产出。商会履行的职能和提供的服务按照其产品性质可分为两类:公共产品和俱乐部产品,前者是具有非排他性和非竞争性特征的产品,后者是在消费上具有非竞争性,但是可以轻易做到排他性的产品。商会同时提供两类产品,而不是单纯的公共产品或单纯的俱乐部产品,正是这一特征使其相对于政府或企业,能以较低乃至最低的总交易成本实现其职能。[5]会员加入商会是为了获得非会员所不能享有的俱乐部产品,而政府向商会提供财政支持、行政许可或政治支持则是为了让商会代为履行某些职能和服务,这些服务往往带有公共产品的性质。商会在组织治理中必须协调好两种产品的提供比例,从而在政府和企业之间都能够获得足够支持。
新的分析框架
商会的组织治理,是商会在与企业、政府的长期互动中,界定自身的性质和相互间关系,并据此不断完善自身治理结构的动态演进过程。在这个过程中,商会通过动员与整合各治理主体的资源,努力适应环境变化,维持自身的存续和发展,承担政府委托的职责、维护行业企业的集体利益,并不断寻求与政府的良性互动和行业的良好治理。
商会首先是行业企业为寻求共同的集体目标,自发形成的一种俱乐部式组织。商会运用从会员那里获取的财物和人力资源,提供各种俱乐部产品,维护和实现行业企业的共同利益,因此属于互益性非营利组织。同时,商会又是接受政府委托,履行某些行业管理职能的代理人。如果商会接受政府的经费资助,就要提供其所要求的某些服务,这些服务往往具有公共产品性质,这时的商会不再是纯粹的互益性非营利组织,而具有一定公共性。商会的治理结构随着商会发展、组织规模扩大而趋于复杂化。在商会成立初期,精英式的领导人、小集团的一致行动和基于人际间社会资本的非正式制度和关系性契约,成为组织治理的主要方式。而随着商会发展,这种治理方式将日益朝着制度化、正式化方向转变。
商会的治理结构。商会按照互益性非营利组织的方式使用自身经费,包括会费、企业捐赠和项目资金,在其中,会员企业通过会员大会选举产生理事会,并将资金的控制权委托给理事会,同时保留所有权。会员基于所有权中的剩余控制权,具有对理事会的监督权,可以委托监事会代为行使;会员基于所有权中的剩余索取权成为这笔资金的受益人,有权享有商会提供的各种服务。同时,商会按照公益产权方式使用来自政府的经费,包括政府财政拨款和补贴、政府项目资金。在其中,政府将资金的控制权委托给商会,并将所有权中的剩余索取权移交给社会公众或者特定的某类群体,只保留部分的剩余控制权,即委托权,有权对商会进行监督,主要包括财务审计和行政监管。由于政府的资金来自于纳税人,所以社会公众也有对获得政府资助的商会的监督权。社会公众或不特定的某类群体有权享有商会提供的公共产品或服务。
必须指出,我们提出上述商会组织治理和治理结构的理想类型,并非要以一套人工设计的制度安排植入现实的商会组织中去,而只是为了提供一个理论分析框架,以解释各种动态因素如何持续地影响着商会治理,并促使其朝着理性化方向逐步演进.
