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（9月8日，大同古城中轴线两侧在施工。摄影／本刊记者 苏杰德）
被亮“黄牌”的大同古城： 大拆大建后遗症
本刊记者／苏杰德
发于2020.9.21总第965期《中国新闻周刊》
站在气势恢宏的大同古城城墙上俯瞰，文庙和关帝庙等历史建筑的北侧，有一片屋顶坍塌的平房区，显得格外破败。66岁的吕腊喜和妻子就生活在这里，他们是为数不多没有搬走，仍住在老房子里的居民。
从大门口进入院子，左侧有一间面积大约25平方米的房子，一个土炕占据了房内近四分之一的空间。这是他们在1987年买下的房子，花费了3000元钱，那时吕腊喜一个月的工资是86元。虽然面积不大，但在当时却是不折不扣的学区房。房子附近原来是市中心，周围有很多大同知名中小学，人气很旺。“一到晚上，我们窗台前面坐满了人，大家在路灯下打扑克。”吕腊喜回忆道。这个院子曾住着7户人家，如今只剩下2户，邻居大都已经买了新房搬出古城。如今的晚上，他只能听到远处传来的狗叫声。吕腊喜和爱人30年前从农村来到城里，但在城市剧烈变化中，他们没有跟上步伐。
（吕腊喜一家 摄影／本刊记者 苏杰德）
“古城内原有约10万人，当时计划保留到3万至5万居民，但是没有想到减少到现在这个程度，不到3万人。”大同市人大常委会原主任、大同古城保护与修复研究会会长安大钧告诉《中国新闻周刊》，这些人口难以维持古城日常运作。
在“拆迁市长”耿彦波主政大同时期，一边推进大刀阔斧的古城改造，一边着手搭建新城框架。大同的这种发展方式一直饱受争议，最近这些年，经历了“大拆大建”后的大同古城，一些意想不到的问题慢慢暴露出来，并最终遭到了严厉批评。2019年3月，住房和城乡建设部、国家文物局对大同、洛阳、韩城等五个城市通报批评，称这些城市“历史文化遗存遭到严重破坏，历史文化价值受到严重影响”，其中大同的问题是：“古城或历史文化街区内大拆大建、拆真建假。”
大同被要求限期三年整改，如果整改不到位，两部门将提请国务院撤销其国家历史文化名城称号，面临“摘帽”的风险。对于大同来说，古城的保护、利用和发展，仍然是一道困扰了多年的选择题。
拆真建假被“黄牌”警告
大同古城拆真建假是否普遍存在？
大同市规划和自然资源局名城科科长陈颖告诉《中国新闻周刊》，住建部和国家文物局通报批评的主要是代王府，它是明朝时期的建筑，到清朝时就已经消失了，“把它重建恢复后，专家们对它有异议”。
大同古城为方形城池，东西长1.8公里，南北长1.82公里，面积3.28平方公里。古城周边分布着东、南、北三座小城，与古城共同构成历史城区，面积6.87平方公里。城内又被平分成四个方块，重建的代王府便位于东北区域。
代王府重建是大同名城复兴的重点工程之一，当地媒体曾将其称之为“小故宫”。耿彦波主政大同时期，代王府项目在2010年4月开始拆迁工作，次年重建工程全面启动。耿彦波2013年离开大同时，一期主体工程才完成。
主体工程完工后，代王府周围大片的土地如何利用提上日程。2019年，围绕着代王府，分别计划建设商业和居住项目。其中，代王府西侧计划建设商业设施，项目由晋商联盟（大同）文化旅游有限公司的全资子公司实施，投资规模为9.5亿元。该公司还拿下了同一区域内的居住用地项目，预计投资31.9亿元。
代王府的重建，代价是原有的民居被拆除。2012年，在《经济观察报》的一篇报道中，一位当地市民透露，“因为修建代王府的停车场，已经拆迁了至少三条街巷。”据史料记载，大同古城有“四大街、八小巷，七十二条绵绵巷”，据不完全统计，在大同古城修复与保护工程中，有超过1/3的街巷彻底消失。所谓的“古民居修缮”，其实是推倒重来。
“现在回过头看，专家们可能会认为重建代王府有一定意义。但重点是，当时把那么多民居建筑拆掉，重建的新建筑却没有利用起来，我们也在反省问题。”陈颖说，通报批评后，大同市邀请清华大学的团队编制整改研究报告，对市域历史文化名城方面存在的问题全部梳理一遍。
“专家组跟我们讲，大同古城一定不能定位成明清古城。大同过去是北魏都城，这是把大同跟洛阳、北京这些城市放在一起，成为历史文化名城的原因。”陈颖介绍。但过去几年，大同重建的建筑以明清建筑为主，矮化了历史价值。
最近十年来，国家对古城大拆大建之风的容忍度在降低。2012年，因历史文化名城保护不力，住建部、国家文物局对广西柳州市、山东聊城市等8市县进行通报批评，视整改情况决定是否请示国务院将其列入濒危名单，但当时并没有明确提出要撤销历史文化名城的称号。而2019年这一次通报，明确提出了摘牌的可能性。
大同市在1984年国家首批公布的24个历史文化名城中排名第三。“我们是首批24座历史文化名城之一，这块牌子对我们非常重要。”陈颖认为，它实际上是大同从煤炭产业转型到文化旅游产业，非常重要的起点，“大同拿什么去转型，当然是要拿文化”。
值得注意的是，这两次通报批评，山东聊城都榜上有名，业内盛传被“摘牌”的概率较高。聊城市的古城与大同类似，于2009年启动古城复建工程，并于2014年正式完成复建。历时5年，耗资38亿元。在同济大学研究院阮仪三教授制定的《聊城市古城保护与整治规划》中，原本设想是“只拆除影响整体历史风貌的建筑，保留传统的街巷和建筑，只进行有必要的修整”。但聊城的古城复建抛弃了这个方案，而是想一次性恢复古城最繁华的景象，将古城内大量古建筑、古街巷全部推倒，复建了大量仿古建筑。
2019年两部门通报批评前，大同市已经启动总投资约为125.17亿元的古城复兴项目。但通报批评震动了大同，拆建中的大同古城来了个急刹车，城内各处重建项目停工整顿。不过，对于两部门的批评，一位深入参与大同古城建设的专家颇有微词。他认为，“是否破坏古城，既需要行政调查评估，也需要听取当地专家的意见，起码征求意见这一环工作没有做足。”
被通报批评后，相关部门给大同古城三年的整改期。陈颖说，“这三年相当于黄牌警告，整改不力就给你红牌罚下。”
每10年遭受一轮破坏
大同古城这一轮整改，某种程度是在清算过去几十年以来城市开发遗留的旧账。
大同古城西南角的历史文化街区，有大同古城的标志性建筑华严寺、天主教堂、道教纯阳宫等，历史文化内涵丰富。马斌就在这一块土地上长大，亲眼目睹了很多古建筑消失。在他少年的时候，最喜欢去古城以南的兴国寺游玩。兴国寺位于古城墙和大同旧市政府大楼之间，上世纪为了盖楼房而将其拆掉了大部分建筑。
对于大同消失的古建筑，专门研究大同四合院的张呈富有清晰的记录，古城建筑几乎每10年就遭受一轮破坏：上世纪50年代，大同先后拆除海会殿和钟楼。当地政府以妨碍交通之名，拆除了城中心的四牌楼。1964年及其后开始的文化大革命，又先后拆除了南城门楼和瓮城的文昌阁。1979年，全城唯一幸存的南城门洞和登城马道，亦被拆除殆尽。
这些古建筑都有独特的历史文化价值，“以海会殿为例，梁思成在这里发现了独特的单檐悬山顶。”张呈富告诉《中国新闻周刊》。
尽管大同古城已经伤筋动骨，但在1982年还是被国务院授予首批历史文化名城称号。阮仪三认为，大同古城入选首批名单，历史上的因素是次要的，主要是当时大同还保存有完整的历史地段和街区。
然而，在张呈富看来，历史文化名城的荣誉，没有唤醒人们的保护意识，人们对古城的“建设性破坏”愈演愈烈。特别是在20世纪90年代，在旧城改造和城市开发潮的冲击下，大同古城7.34公里长的主城城墙，被拆了近半，成了残垣断壁，城内的四合院民居也被大量拆除。仅以1998年改造和开发教场街、大十字街两条道路为例，共拆除民房7154间，14.88万平方米，拆迁居民4259户。
古城保护刻不容缓。安大钧在1998年成为大同市人大常委会主任，着手制定古城保护的法律法规。此时，大同正处于新一轮旧城改造的时期。安大钧介绍，市政府要在古城内建设两纵两横的井字型马路，同时计划把古城内的四合院全部改建为6层楼房。这一年，马斌在教场街四合院的住所被拆，用以修建6层楼房。马斌告诉《中国新闻周刊》，“拆迁是在国有企业的主导下推动的，当时房子不值钱，大家都认为楼房比平房好，拆迁特别快。”
安大钧对这一轮拆迁坚决反对：“大同拥有地方立法权，我上任后分步制定古城保护决定、保护条例和保护规划。”他充分发挥人大的监督作用，坚决反对破坏古城的行为。为了这件事，他还和大同时任主要领导拍过桌子，“几乎把水杯都摔了”。
在这位强势主任的坚持下，古城改造计划中途搁浅。不过，此时大同古城的面貌已经“被改造”得面目全非，在西南区域和西北区域，一排排六层建设拔地而起，至今仍然矗立在古城西侧。
大同古城属于典型的建设发展与旧城保护存在冲突的产物。吴良镛在上世纪发表文章称，国内不少古城“兴建了巨大体量的工厂办公楼，并迫使大规模改建基础设施，而每一条街道、新大楼的建成又导致更多的人口集中……对开拓新区缺乏充分财力和决心等等，使旧城容量过分饱和，连一些较低的环境质量标准都难以保证，文物保护问题就难以提上议事日程了”。
大同的案例类似，大同政府当时资金很短缺。曾任大同市城市规划管理局副局长、现任大同市城乡规划委员会副主任兼专家委员会主任的告诉《中国新闻周刊》，大同虽然拥有“黑金”煤矿，但卖煤收益并没有多少进入到地方财政。大同市原来辖4个区，财政还有盈余，后来并入了7个贫困县，财政入不敷出。在这种背景下，张滃认为主政者为了便利城市交通、改善人们的居住环境，做法有一定合理性。
但这种做法遭到很多专家的严厉批评。阮仪三曾公开批评称，“我们常说的建设性破坏，就是发生在上世纪八九十年代以来各地城镇的建设中。在这个时期大多数的人们，包括许多城镇领导大都缺乏对历史文化遗产的认识，一味地拆旧建新，说起来都是为了建设的需要，都是为了解决老百姓的居住问题，却忽视或不懂保护重要文化遗产的意义，造成了无可挽回的损失”。
山西平遥古城上世纪80年代出现拆迁风波，阮仪三带领自己学生出钱出力，四处奔走，才保下这座后来入选世界历史文化遗产的古城。在平遥周围，保存度完好的古城不在少数，却都没有存活下来。
耿彦波的“政治遗产”
最近几十年，大拆大建似乎成了大同古城的“宿命”。中国城市规划设计研究院名城所历史名城学术研究部主任高级城市规划师王军在2016年撰文认为，经历大规模拆除，大同古城闲置用地占20％左右，医院、学校、文化馆等拆迁殆尽，社区管理混乱、传统生活网络和秩序荡然无存。
大同古城的这种变化离不开一位争议人物——大同市原市长耿彦波。
安大钧告诉《中国新闻周刊》，上世纪90年代他就与耿彦波相识，耿彦波那时还是灵石县县长。从灵石县的王家大院、晋中的榆次古城，再到大同，耿彦波任上对于古城、古建筑的修建情有独钟，城建也是他最重要的执政抓手。2008年2月，耿彦波上任大同市长的第二天，就将视察的第一站选在了规划局。此后不久就提出了“一轴双城”的思路:“古城实行整体保护，在东边建立御东新区，中间以御河为轴，西边传统，东边现代，两相呼应。”
根据耿彦波的构想，大同古城修复与保护工程将按照先易后难的原则：用三至五年时间修复包括古城墙、代王府等历史建筑，投资超过百亿元；到2013年，也就是耿彦波5年任期尾声的时候，老城内的所有现代建筑都将搬迁出去，占地3.28平方公里的明代大同古城将历史性重现。
耿彦波宏大的古城重建规划，首当其冲受质疑之处在于大规模拆迁。据《时代周报》2013年报道，如果完全重建大同古城，或将涉及近10万居民的拆迁。据《大同日报》2016年的数据，历时8年的古城墙修复，涉及搬迁居民2.3万户。重建思路也受到很多批评，同济大学教授阮仪三曾在接受媒体采访时指出，耿彦波在大同时把当地一些成片的历史街区，包括明清民居全部拆光，打算全部重建，这是“拆了真古董，却做假古董”。
2013年，刚刚当选新一届大同市长的耿彦波，正准备继续大刀阔斧开展后续拆迁工作的时候，“意外”被安排到太原担任市长。2013年2月3日，《大同日报》头版刊发了山西省委组织部对于耿彦波的干部考察公示。三天后，耿彦波离开大同，调任太原市委副书记，后任市长。
耿彦波离开大同后，留下了偌大的摊子，继任者们如何选择？《瞭望东方周刊》当时曾报道，2013年耿彦波离开大同后，工地急剧降温、政府工程停工、拆迁工程搁浅，有人据此担忧，古城保护工程烂尾或从隐忧变为现实。
耿彦波离开之时，古城四面城墙中的西墙还没有合拢。大同古城城墙是耿彦波来到大同后最先修复的项目之一，也是他“一轴双城”抓手。不过，在他离开大同之前，周长7.24千米的城墙，还剩下185米的缺口。直到2015年，北京市平谷区区委书记张吉福跨省调任大同市委书记，城墙收尾工作由他推动完成。
耿彦波2013年离开，张吉福2015年来到大同，当地人把中间这两年时间称为空窗期，古城修复项目陷入了停滞，大同人对此颇有微词。耿彦波走后，继任者是曾担任山西省住房和城乡建设厅厅长的李俊明。一位熟悉大同官场的人士告诉《中国新闻周刊》：“由于他（李俊明）在大同任职时间很短，也不是一把手，施展的空间有限，但他在债务问题上处理得非常好。”
在耿彦波离开大同的时候，不少报道称，其给大同政府留下了百亿负债。不过，安大钧算了一笔账称，耿彦波时代，大同城市建设总投资花了超过700亿元，主要投在御东新城。当耿彦波离开大同的时候，大约还有200亿元的负债。他强调，大同古城保护修复并没有花费太多资金，粗略估计50多亿元，“如果古城建设投入了几百亿元，早就修复完成了”。
而李俊明上任伊始，在他第一份政府工作报告中称，大同“财政总收入、公共财政预算收入仅占全省7.2％和5.3％，财政收支矛盾日益突出，政府负债风险不容小视。”在他任上，大同2013年归还银行贷款本息36.2亿元，2014年偿还40亿元政府债务。
耿彦波离开后，古城修复的战线拉长。而随着时间推移，围绕大同古城修复的争议并没有停息。
在大同民间，支持耿彦波的声音不绝于耳。张滃介绍，大同在1990年审批通过的城市发展规划中就提出了保护古城、发展新城的主张，直到18年后耿彦波来到大同后才正式实行这一设想：“耿彦波到大同前，城市破烂不堪，市民也非常消极。耿彦波到来后，改变了大同的城市格局，从谷底唤醒了这座城市，市民发现我们的城市还是有前途。”
耿彦波这种负债式扩张是否透支了大同，这也是争议的焦点。安大钧介绍，市人大最早也不太主张负债经营，所以市人大当时提出开发一个新城，保护一个古城，用开发新城卖地的收入来补充古城急需的资金。“但就像大同老百姓说的，过去我们城市建设每年要花10亿元，什么也没做成。耿彦波做了这么多事，花这点钱算什么？老百姓认为耿彦波干了实事。”
不再“动大手术”
安大钧是大同第一版古城保护条例的主要推动者。新版《大同古城保护条例》将于今年10月1日起正式实施，这距安大钧制定的版本已经过去了20年。这20年，大同古城发生了剧烈变化。但始终困扰大同古城改造的另一个问题是，体制机制掣肘，各方打架。
张滃告诉《中国新闻周刊》，大同古城在2000年的旧城开发，规划局和规划设计院夹在中间很为难，一边是市委市政府要建设城市，一边是要保护古城。做一个能让各方满意的规划，难度非常大。
“体制和机制上，我们成立了领导组和古城管委会，协调各方。” 大同市古城保护与发展领导组副组长兼办公室主任、市古城管委会主任武保洲告诉《中国新闻周刊》，今年准备成立古城投资集团，一是参与古城保护维修，二是推动文旅发展，促进大同的城市转型。
不过，大同古城管委会目前也遇到不少挑战。古城管委会已经从市政府直管的事业单位下放到平城区，同时缺少行政职能。“我们还有补救措施，正在申报省级生态文化旅游示范区，这样就可以把古城保护的职能通过政府授权落实。”武保洲说。
体制和机制理顺的同时，修复古城的方向重新摆在桌面上。认为，国家通报批评后，渐进式更新更加明确，这是近几年对大拆大建的反思。
“大同古城整改的方向是不能轻易拆迁，没必要的就不修建，古城修复要走微更新的路。”告诉《中国新闻周刊》，否定大拆大建，不能把大量的人迁出去再迁回来，现在需要慢慢修。他坦言，这种更新方法有难度，古城内很多房子已经坍塌，只修房顶不行，需要在修复理念和方法上取得平衡，“这种修复工作难度大，就从技术上想办法，无论多难都必须走这条路”。
以华严寺南侧区域建设的民居项目为例，文物保护和历史街区修复两者之间就出现了冲突。华严寺是我国现存年代较早、保存较完整的一座辽金寺庙建筑群，1961年被国务院公布为第一批全国重点文物保护单位。该寺庙南侧则是老旧居民区，原有房屋已经拆除，土地平整完毕。
按照大同政府的方案，该区域规划建设四合院，总投资3.65亿元。不过，“由于该区域位于华严寺的监控地带范围内，任何建设必须要向省级文物局去报备。”陈颖介绍。山西省文物局去年上报方案后，国家文物局今年2月回复暂不同意建设，要求方案重新整改。
“古城修复和改造不可逆，一旦开始就再也不能回到原来的状态，只能不断去改善，这等于是走了另外一条道路。如何走，现在也没有明确的方式。”上海同济城市规划设计研究院历史文化名城规划设计所所长林林告诉《中国新闻周刊》，大同古城面积大，不太可能成为一个封闭景区，如何保持古城活力，让人能住得下去，更加重要。
陈颖在总结过去多年的经验教训时认为，“人们之所以批评大同，就是过去几年对古城进行大手术。现在，古城建设保护要循序渐进，变化要以一种肉眼看不出来的方式进行。”
