引子
国家间的经贸联系与双边政治外交关系之间如何相互影响,一直是国际关系研究的重大理论问题。本文探讨了经贸联系产生“赫希曼效应”的因果机制。当贸易结构无法在贸易伙伴国国内形成愿意付出政治资本以代言本国利益的利益集团时,经贸合作将难以起到维持政治外交关系的“压舱石”作用,反之则相反。中国和俄罗斯同为德国的重要经贸合作伙伴,并且在政治制度和价值观等方面的差异都曾给双边政治关系造成冲击,但“赫希曼效应”促进了德俄关系的稳定,而在中德关系中却没有发挥明显的作用。经贸关系成为德俄双边政治关系中的“压舱石”,而在中德之间却缺少一种防止双边关系出现剧烈震荡的机制或力量。
国家间的经贸联系与政治外交关系之间如何相互影响一直是国际关系研究的重大理论问题,学者们围绕两者是否以及如何相互作用一直争论不休。在中国外交实践中,作为贸易大国,中国是众多国家尤其是部分最发达国家的重要贸易伙伴,但中国的对外贸易关系似乎并没有充分发挥稳定双边关系的有效作用。比如,中国与美国、德国、日本等国的经贸联系十分紧密,但当中国与这些国家的政治外交关系出现震荡或遭受冲击时,经贸关系却常常被准备或实际用作相互惩罚的手段。在这种情况下,能够保证经贸关系不受政治外交关系震荡的冲击、达到“政冷经热”的状态实属不易,所谓经贸关系成为政治关系“压舱石”的案例其实十分少见。事实上,中国与很多国家的经贸关系倒是很容易受到双边政治外交关系波动的冲击。
从更普遍的意义上来看,当两个国家的政治外交关系由于国内政治制度、价值观、意识形态的显著差异而易受冲击时,经贸关系是否能够以及通过何种机制发挥“压舱石”作用,在双边政治外交关系偏离常态时能够避免大幅度波动、将外交关系较为迅速地拉回常态?如何解释为什么有的双边经贸合作起到了政治外交关系的“压舱石”作用,而有些经贸关系却无法稳定政治外交关系?
本文尝试以多元利益基础上的国内政治分析路径来解释上述问题。美国犹太裔学者阿尔伯特·赫希曼曾以一国战略性使用他国对本国贸易依赖的角度,分析贸易结构如何促使在他国内部形成为本国代言的利益集团,从而使本国获得外交上的相对优势。本文借用这一思路,提出当贸易结构不能够在贸易伙伴国形成愿意付出政治资本以代言本国利益的利益集团时,贸易合作则无法起到政治外交关系的“压舱石”作用,反之则相反。本文进而比较分析经贸合作的“压舱石”作用在德国与中国以及德国与俄罗斯的外交关系中的不同效果。
国际冲突与战争往往是由于双边政治外交关系遭受冲击进而失控导致的,研究经贸关系是否以及如何具有防震功能的机制,对于我们理解和检验“相互依赖”、“贸易和平论”以及“功能主义”等国际关系理论具有重要意义。我们在国际关系实践中所观察到的“政冷经热”现象,从国际关系理论来看其实是一个令人困惑的现象,虽然现有的理论在两者之间正负相关的判断上存在严重分歧,但都不认为经贸关系与政治外交关系可以彼此独立、平行发展。本文的研究将会对“政冷经热”现象提供新的解释。更为重要的是,学术界和政策界一直在探讨如何建立起对容易受到冲击的双边关系的“风险管控”机制以稳定重要的双边关系,但人们往往把这种“管控机制”视为创新性制度设计问题,如建立高层沟通机制、民间交流机制等等,而忽略了对国际交往中自然产生的一些具有防震作用的“管控机制”的理解和利用。有鉴于此,本文将着力探讨国家间经贸关系中存在的“赫希曼效应”,为风险管控的外交决策提供具体的借鉴思路。
一、经贸关系的“压舱石”效应:争议与共识
经贸联系能够促进国家间的友好与和平、给国家创造和平解决争端的动机和机制,这一直是国际关系理论中建立在自由主义假定上的理论和逻辑判断。关于这一“压舱石”效应的功能主义理论解释是,经贸关系能够加强国家间的联系,建立相互依赖的关系,从而构建出共同体的机制和集体认同,减少国家间的误解与误判,增加互信,从而起到稳定双边关系的作用。而更为强调经济理性的学者则认为,经贸关系的“压舱石”效应关键在于建立了对未来经济收益的稳定预期,增加了爆发冲突的成本和机会成本。而且,经贸争端解决的协商惯例和机制可以帮助解决政治争端,政治关系因维护经贸关系的需要而变得稳定,从而降低国家间爆发冲突的可能性。
然而,不少学者质疑自由主义国际关系理论的论断。现实主义理论家们认为,国家的经贸联系可以成为权力的来源,这种经济领域的权力与军事领域的权力一样,都能被用作操控国家间政治外交关系的手段,经贸强制手段可以服务于国家间对权力的竞争,而且同时也是这种永无休止竞争的一部分,经贸竞争与冲突往往会增加军事冲突的危险。比如,贸易禁运是经贸关系被国家用于政治目的、加剧国家间紧张关系的手段,通过切断贸易的强制手段,迫使对方政府改变政策,或是期待增加对方的国内政治压力以促使政府倒台而达到改变其政策的目的。但贸易作为外交手段究竟能否有效地影响政治决策,大量的实证研究并未发现一致的证据，因为作为改变外交政策与外交关系的强制性工具,经贸关系是否能够发挥效力,其实取决于对目标国国内利益集团的影响。但反过来,贸易关系能够发挥政治外交关系的“压舱石”效应,也可以通过识别经贸关系的获利者是何种国内利益集团来实现。
尽管经贸联系常被看作是一种双赢关系,但它具有众所周知的国内分配效应,即一部分人或某些特定利益集团从该国与另一国的经济联系和贸易中得到相对更多的收益,从而形成既得利益集团。既得利益集团会利用手中的资源影响政府的政治决策,以阻止政府实施妨碍有利于其贸易的外交政策, 从而保证其既得利益不受影响,并在可能的情况下进一步增加收益。这些既得利益集团成为经贸伙伴国在外交政策上的国内利益代言人,这一机制也被称为“赫希曼效应”(Hirschmanesque Effect),其名称源自赫希曼对利益集团如何影响政府决策的研究。在国际无政府状态的假定下,国家间的承诺可能无效或不可信,国际承诺的可信性和问责其实只存在于国内政治和制度框架中,因此一国如在他国有自己的利益代言人,则能够有效地影响他国的政策。所以,“赫希曼效应”是一种长期有效的一国影响他国对外政策输出的机制,就如经济制裁的有效性通常要通过制造目标国国内不满情绪,使其反抗政府,而当制裁没有造成一国政府在国内离心离德时,则往往无效。同理,经贸合作对于政治外交关系的正面效应——“压舱石”效应,如果没有国内利益代言人的努力,“赫希曼效应”也往往难以发挥作用。
随着中国崛起和在世界经济中的地位迅速上升,国际关系学者开始关注中国的对外经济贸易联系是否带来了对他国的政治影响力,但既有研究大都遵循现实主义的理解方式,将经贸联系、尤其是非对称经贸关系看作是“权力”来源,仍将国家看作是单一行为体,考察通过非对称经济相互依赖带来的一国(中国)对另一国的“权力”表现,却鲜有仔细分析这种影响得以发生的国内机制,即中国的对外经贸联系是否通过有效地形成有力的他国国内利益代言集团而发挥“赫希曼效应”的问题。
二、经贸联系“赫希曼效应”的因果机制
在其经典著作《国家权力和对外贸易结构》一书中,赫希曼探讨了贸易如何成为国家权力的来源,以及国家如何战略性地调整贸易结构以追求权力。贸易的“影响效应”增加权力的方法之一,就是利用贸易使贸易伙伴国中那些有权势的集团成为双边贸易合作的既得利益者。在赫希曼的论述中,既得利益集团是一国战略性地在贸易伙伴国内有目的、有计划地制造出来的,而且是瞄准那些在政治上具有相对更大权力和影响力的国内集团。
随着全球化的深入发展,国家间贸易关系和经济相互依赖变得更为重要和复杂,早已不是赫希曼在60多年前所理解的、贸易可以被一国政府自如运用和战略性操控,以增加其国家权力的情况。此外,与60年前相比,当今绝大多数国家的外交决策机制和实施过程也发生了显著变化,都日益受到数量更多、更为多样化的国内政治行为体的影响,国家使用经贸关系作为政治工具的难度加大。尽管如此,赫希曼关于贸易结构和国家间关系的论述,在今天看来仍具有相当大的启发性。贸易具有国内分配效应,相当的贸易量而不同的贸易结构对外交关系的影响会有巨大的差别,因为不同的贸易结构意味着不同的国内利益集团对双边关系的关注,他们的行动能力和政治影响力直接决定了外交政策和双边政治外交关系的变化和稳定。在全球化时代,由经济逻辑发展形成的贸易结构会带来国内政治互动,并最终影响双边关系的稳定或变化,我们可以把这一过程称为当代国际关系中的“赫希曼效应”。
(一)“赫希曼效应”:双边经贸结构和国际政治关系
与赫希曼的初衷以及部分现有研究对贸易结构和国家间关系的理解有所不同,本文的“赫希曼效应”把贸易结构看成是外生的,即由经济逻辑与需求决定,而不是在政治需求和权力追求目标下由一国战略性设计和发展起来的贸易结构。我们并不否认贸易结构实际上或许部分是外交战略的产物,但在本文中对此不予进一步探讨。我们之所以沿用“赫希曼效应”一词,源于赫希曼对利益集团的分析和强调,而观察贸易结构所产生的利益集团及其政治影响,是本文解释贸易合作的“压舱石”作用是否得以发挥的逻辑和实证关键。尽管有关贸易与国际政治的宏大理论争论通常可以以研究范式划界,大致分为“自由主义”与“现实主义”两个阵营,但本文的分析路径不属于其中任何范式,而是从多元政治主体的偏好、集体行动和政治体制的加总效应来解释外交政策的输出结果。
“赫希曼效应”得以发挥,在逻辑上需要一系列前提假定。第一,无论是作为个体或群体,国内政治行为体均为经济理性行为体,即更偏好那些使他们获得更多经济利益的政策和对外关系。第二,在程序、制度上和过程中,外交政策制订并非是国家作为单一行为体根据抽象的、整体的“国家利益”对国际环境的反应过程,相反,外交政策制订过程是对国内利益的某种加总和平衡,深受国内政治中各行为体互动的影响。第三,外交政策决策者不追求对抽象的“国家利益”——国家短期或长期生存几率——实现收益最大化,而是要最大化其作为政治家的“政治生存几率”,即确保政治家个人或其政党继续执政几率的最大化。第四,政策分配的效应使相关个人或群体追求对该决策发挥更大的影响,从而保证(得利者)或改变(失利者)政策。
对外贸易之所以和外交政策挂钩,正因为国际贸易其实是一个高度政治化的经济领域,能够带来国内分配效应。经济开放和市场扩大可以增加国民整体福利,但增加的福利在国内不同人群之间的分配并不平均,而且总体增加的福利也容易掩盖一部分人由于贸易开放而利益受损的现象。由此,尽管从经济学的观点来看,在总体福利变化上贸易开放总是优于贸易保护,但贸易带来的国内分配效应,使得实际的贸易政策远比经济学理论更为复杂,它是一个得益者与受损者之间的政治博弈,以及政治体制面对冲突时的政策偏好和各种利益进行加总平衡的政治过程和结果。当一国与他国进行贸易,贸易所带来的利益不仅在两个贸易伙伴国之间有着分配效应,即使在两国均从贸易中获利的普遍情况下,也存在收益的分配问题。同样,贸易会在国内造成收益分配不均,一部分人群从贸易中获益更大,而另一些人群的利益可能受到贸易的损害,这是国际政治经济学的基本共识和“政治”介入国际贸易的最重要原因之一。
(二)对外贸易如何发挥“赫希曼效应”
就外交政策而言,通过贸易得利更多的个人和集团希望双边经贸关系不受政治因素的影响或者被用于外交政策工具,从而影响正常的贸易活动。在双边政治外交关系受到外部冲击时,得利者希望双边政治关系不要影响经贸关系,而当贸易结构确实遭受政治关系影响时,这些得利者则有动机影响国内政治决策,促使政治家控制双边政治外交关系的波动幅度,并尽快结束波动。
贸易结构和贸易伙伴的政策影响经贸关系与政治关系之间的关联程度。在双边贸易中,战略性产品如能源、食品等与政治关联大,贸易产品替代性越低,贸易依赖越大,贸易伙伴也就越容易将贸易与政治挂钩以获得外交影响力。国家与其贸易伙伴的贸易结构决定了贸易受政治关系影响越大,得利行业对双边政治关系关注越密切,从而也更有动机动员政治资源来确保双边政治外交关系的稳定。得利群体使用政治影响力来保障双边政治外交关系的稳定性,其动机的强烈程度,取决于贸易结构与政治外交关系的勾连,以及贸易结构中出口市场或进口来源的可替代性大小等因素。
得利群体的政治影响力取决于两个因素:群体的集体行动能力和特定政治制度赋予不同群体的政治权力。对特定群体来说,稳定的双边关系和外交政策是公共产品,即作为个体的得利者、甚至作为某一行业的得利者,可以不动用政治资源、不付出成本而享受由其他集团争取到的稳定的双边政治外交关系,而理性行为体在面对具有公共产品性质的行动目标时,都面临集体行动的困境,只有那些比较容易克服“搭便车”问题的群体才能够成功争取到公共产品,否则公共产品则面临无人提供或提供过少的问题。一般认为,同质性高、已经具有其他利益勾连、具有固定组织机构、群体成员规模较小以及拥有关键群体的群体比较容易克服集体行动困境。在对外贸易问题上,普通消费者通常是贸易的得利者,但普通消费者群体往往过于分散,缺乏足够的联系且异质性高,因此国家的对外贸易政策一般很少体现普通消费者的利益。相反,工会、商会、农协等群体却具有更强的克服集体行动困境的能力,而且也掌握更多资源以影响国家的对外政策。
而政治体制是对具有政治权力个体的偏好进行某种加总的过程和机制,不同的政治体制赋予不同的群体以不同的影响政治的能力,比较政治学长期积累的研究和理论表明,选举制度、立法机构、官僚机构等因素在其中发挥着关键作用。双边政治外交关系的决策机构一般是行政机构和立法机构,在西方国家均为选举产生,因此选举制度、对行政和立法机构能够产生影响的院外游说集团、竞选资金的募集制度以及行政与立法机构之间的关系等因素,对于得利集团发挥政治影响力都十分重要。
图-1 “赫希曼效应”产生的因果机制
由此,“赫希曼效应”发挥与否及其效果大小,可以通过图-1所示的机制链条加以说明。双边贸易结构比贸易量更为重要,因为贸易结构决定了“赫希曼效应”发挥作用的两个前提条件——双边贸易的受益人群和贸易关系与外交政治关系的勾连程度,而后者又影响前者运用自己的政治经济社会资源来稳定双边关系的动机强度。如果贸易结构中的产品比较容易受双边外交关系变化的影响,相关利益集团则会通过政治途径稳定外交关系,进而稳定经贸关系,这就表现为经贸关系起到“压舱石”的作用。反之,如果在双边贸易结构中贸易产品不容易受到政治冲击,那么利益集团并不需要通过影响双边政治外交关系来保证正常贸易,当双边政治外交关系恶化或遭受较大冲击时,受益于贸易的群体也没有动机来改善双边关系。在动机强烈程度既定的情况下,贸易是否能够起到外交关系“压舱石”作用,取决于贸易获益群体对本国外交的政治影响力。当受益人为散落在整个社会的个体,缺乏必要的组织,或组织的成本很高,他们很难克服集体行动困境以形成集中的利益,因而其诉求在政治上无法得到满足。相反,一些贸易产品的获利者集中在某一地区或某一行业,他们通过现有的组织能够以较低的成本克服集体行动困境,在政治上则能发挥更大作用,影响一国外交政策。另外,如果国家的政治体制给予受益群体以更多的影响外交、立法和政治决策的渠道和能力,则“赫希曼效应”更容易得到发挥。
三、中德、德俄双边贸易的“压舱石”作用
本节通过分析比较冷战后中德和德俄贸易的“赫希曼效应”,来说明贸易发挥外交关系“压舱石”作用的条件和机制。
(一)贸易结构比较:利益的集中与分散
首先,就德俄和中德两组双边贸易量的对比来看,中德贸易总量远远超过德俄贸易总量。据德国联邦统计局的报告显示,2018年中德贸易量达到2千亿欧元,比德俄贸易量多出近1.4千亿欧元。就贸易结构而言,从通常的判断来看,两组双边贸易都是“互补型”贸易,但实际上却具有显著的结构性差异。一方面,制造业和化工行业都是德俄与中德经贸合作的重点领域。中国和俄罗斯自德国的进口主要都是技术密集型、附加值高的机械设备、汽车及其配件、电子和化工产品。这些行业是德国经济的支柱,其中制造业还吸收了大量德国劳动力,有超过26%的德国在职人员从事制造业,对德国社会的稳定也具有重要影响。因此,在德国国内分配效应上,德俄与中德经贸合作的最大得利集团都集中于制造业和化工行业,西门子、大众、巴斯夫和拜尔等行业巨头对于双边关系发展的起伏极其敏感。然而在另一方面,如果我们仔细比较德俄和中德贸易结构在不同行业以及行业的地区分布,却发现两者具有显著差异。
1.德俄贸易
德俄经贸合作最突出的特点是,在双边贸易结构中能源合作最为重要。俄罗斯是德国最重要的能源供应国,同时德国又是俄罗斯最重要的出口市场、贸易伙伴和投资来源国。鉴于俄罗斯国内市场和独联体国家市场需求下降,德国已成为俄罗斯天然气的一个主要出口国,也是俄罗斯天然气公司最重要的海外市场。2018年,俄罗斯22.1%的天然气出口德国,而德国36%的天然气供应来自俄罗斯。据德国经济和能源部的数据,德国能源消费的22.6%是天然气,其中90%依靠管道进口。工业领域是德国国内一个主要的天然气消费行业,大约占消费总量的35%,而最大的天然气消费者其实是私人家庭,大约占37%,主要用于供暖。如表-1显示,俄罗斯出口德国的商品主要以能源为主,即使在乌克兰危机爆发后,俄对德能源出口占德国能源进口的比重也非常稳定。
表-1德国货物贸易进口中俄罗斯所占比例
自20世纪90年代以来,德俄能源合作还发展出一种相互依赖的新模式,在整个价值链上创建了一系列德俄联合项目。俄罗斯和德国公司的合作在整个能源行业价值链上扩展,其中包括联合天然气开采、运输、销售、加工、储存等项目。同时,双方还合作向第三国公司出口俄罗斯天然气,开辟了新的第三方合作领域。从根本上说,德国拥有俄罗斯发展经济需要的现代科技,而俄罗斯有德国必需的能源,这种互补关系随着“北溪”天然气管道项目的实施,变得更加牢固。
与其他经济领域相比,能源行业具有战略性和长期投资性质,对地缘政治冲击敏感,因此能源行业具有极强的偏好,在政治上保证经贸合作不致因政治外交因素而中断。另外,能源行业还具有集中化和垄断性的特点,容易形成集体行动能力强的利益团体。在双边关系中,能源企业显然是德俄贸易结构中最大的得利集团,基于能源行业的经济利益集团因此成为影响德国对俄外交政策的重要因素。
2. 中德贸易
中德经贸合作则不然。虽然传统上两国经贸关系的特点是产品互补和产业间贸易,但是自20世纪90年代以来,中德双边贸易商品结构已经发生变化,中国对德国电子产品和机械设备的出口份额开始大幅增长。在2007年以前,德国主要从中国进口劳动密集型产品。以2006年为例,德国57.42%的进口集中于电子、计算机和纺织品行业,在这些行业中德国出口只占7.27%。其中,中国向德国出口的电子产品主要集中在移动电话、小家电等行业,而在2001—2006年间德国向中国出口的小家电锐减。中国向德国出口占第二位的是办公机器和电子计算机,随着中国向德国出口的激增,德国在这一领域对中国的出口则不断下降。自2006年以来,中国对德出口行业以计算机和电子电气为首,德国对华出口则以汽车、机械设备、电机电气、医疗设备和医药等产品为主。
从双边贸易结构来看,中国向德国出口的产品虽然量大,但是产品可替代性很高,传统上德国从中国进口的劳动密集型产品很容易找到替代进口国。而近年来,随着中国出口德国的产品开始转向以资本技术密集型商品为主,中德双边贸易结构也有趋同发展的趋势。而且,中国制造业升级又进一步促进了中国对德贸易竞争力的提升。因此,虽然中国已经成为德国最大的贸易伙伴,但是与此同时,中德贸易之间的互补性开始下降,而竞争性却在上升。
(二)双边贸易造就的国内利益集团比较
中德以及德俄双边贸易在结构上的差异,带来了贸易所形成的德国国内利益集团在动用政治资本对双边关系进行游说的能力和意愿上的差异。
1.德俄贸易中的利益集团
德国经济东方委员会是德俄关系中最为著名的利益集团,它成立于1952年,由德国工业联合会、德国银行业联合会、德国保险业联合会、德国商业联合会、德国手工业联合会等5个德国经济界最为强大的利益集团及其相关成员组成,企业成员超过220家。该委员会代表德国经济界在东欧国家的利益,被称为德国经济在东方的“外交官”,在游说德国政府的对俄政策方面最为成功。冷战时期,德国经济东方委员会的主要目标是克服冷战阵营的限制,为德国与苏东集团开展经济合作创造条件。在其努力下,德国经济界与苏联很早就建立了经贸联系,双方经济合作主要在能源领域。苏东剧变之后,德国经济东方委员会成为德国对俄罗斯政策的代言人。它同“德俄论坛”以及“圣彼得堡对话”等机制一起,成为德国政治家和经济界互动的重要平台,其背后资金很多来自能源巨头。长期担任德国经济东方委员会主席的克劳斯·曼戈尔德是“圣彼得堡对话”机制的幕后推手,而曼戈尔德是德国最大的能源公司之一意昂集团和商贸集团麦德龙的董事会成员。由于曼戈尔德在德俄关系中所发挥的特殊作用,俄罗斯甚至聘其担任俄罗斯在德国巴符州的名誉领事。从德俄关系发展中我们可以清楚地看到,以德国经济东方委员会为代表,德国国内已经形成非常稳定和具有影响力的亲俄经济利益团体。
更为重要的是,德国政治体制的特性也使得经济利益集团能够发挥巨大的政治影响力。拉特瓦克曾指出,“德国政治体制中权力分散的特征和相对弱小的德国中央官僚制,使得私营部门对德国政治能够发挥较大的影响力。以至于德国政府必须允许商业界独自主宰其国际活动,德国政府事实上被商人和公司所控制。通过支持经济和商业界,德国政府的官僚再次获得其权威。”事实上,相比于其他西欧国家,德国的国内利益集团数量较多,仅次于北欧国家和荷兰,仅在德国议会注册的院外集团数量就接近2000个。德国政治学界早就存在“利益集团统治德国”(Herrschaft der Verbaende)的观点,“德国经济部是经济利益集团的领地,农业部是农民协会的领地,而劳工与社会部则是工会的据点。”比较研究表明,美国政治家仅在需要注意利益集团的关切时才对其予以关注,利益集团对政治决策能否发挥影响取决于政治家的意愿,而对于德国政治家而言,听取利益集团的意见则是一种义务。据2001年的统计,德国各个政府部门和总理府至少有125个重要的专业咨询委员会。这些委员会基本反映的是专家和利益集团的混合意见,负责向政府提供信息和政策咨询,针对具有重大影响的政治问题提交解决方案,因而具有高度的政治影响力和行政协调力。
此外,德国比例代表议会制的政治制度,使得地区利益在选举政治中具有重大的影响。德国政党需要特别关注自己选票根据地的利益,如果一个行业在某一地区占据主导地位,地区利益实际上成为某一利益集团的利益,以该地区为核心选票基地的政党将在选举和议会决策中忠实代表这一集团利益,因而利益集团对政治产生直接而有效的影响。从地区分布来看,德国能源企业主要集中在北莱茵—威斯特法伦州(北威州),意昂集团、莱茵集团等能源巨头的总部均位于北威州。北威州还是德国制造业的核心区,也是德国人口数量最多的州。因此,北威州对德国政坛和经济界都有重要影响。特别是对于社民党来说,北威州是其传统的“大票仓”,社民党在北威州的党组织也最为发达完备,在历史上曾长期主政北威州。能源行业的经济利益团体在北威州影响力很大,俄罗斯天然气公司是北威州沙尔克04足球俱乐部(FC Schalke 04)的赞助商,而沙尔克04足球队又是北威州社民党选民的挚爱。俄罗斯天然气公司还在北威州举办各种具有吸引力的公关活动,修建休闲公园,以及资助语言文化项目。社民党政治家施罗德卸任总理后担任“北溪”天然气管道合资公司的董事会主席。时至今日,德国社民党一直以“亲俄”著称。
经贸关系的再分配效应可能造成国内利益受损者组成集团以对抗国外利益代言集团,但德俄贸易结构的进口替代效应较小,因此难以基于经济利益的得失而形成反对俄罗斯利益的反对集团。因而,德俄政治关系的变化很难左右双方经济合作发展的现实,只是在发生“乌克兰危机”这样具有重大地缘政治影响的外生性事件时,德俄经济合作才会受到明显的影响。相反,反对德俄靠近的人士更多基于价值观和意识形态,他们散落德国各地,虽然在媒体上频繁发声,但实际上却缺乏足够的经济意愿和实力组织形成具有政治影响力的集团,或者说至少他们的声音和影响在实际外交决策中远远低于经济利益集团。
2. 中德贸易中的德国利益集团
与德俄关系形成对比的是,中德经贸合作以工业制成品为主,可替代性高、战略性低,特别是与双边政治外交关系关联度低。因此,与德俄关系中形成强大的经济利益团体相比,虽然中德经贸合作不断深入发展,但是在德国国内并未形成稳定的中德关系经济利益团体。
从机制上看,德国经济亚太委员会(APA)是中德关系中最重要的游说集团。1993年,科尔总理开始调整对华政策,希望推动德国对华出口,加强德国经济界在中国和亚太地区的影响。几乎与德国政府发布《亚洲政策纲要》同时,德国工业协会(BDI)等经济利益集团参照德国经济东方委员会促进德俄经济关系发展的经验,发起成立了德国经济亚太委员会,加强协调德国在亚洲的政治经济利益。然而在起始阶段,德国经济界知名人士却并不热衷于该委员会主席职位,以至于科尔曾亲自出面要求西门子总裁冯皮乐担任委员会主席。通过进一步分析中德贸易的集合数据(aggregate data)可以发现,近年来中德双边贸易结构已经十分相似。机电产品均占向对方出口的40%以上,这表明中国工业企业在一些领域已经成为德国企业的竞争对手。在双边贸易中,中德在工业制成品领域的竞争性也逐渐增强,在出口和进口结构中,两国均表现出以资本技术密集型商品为主、劳动密集型商品为辅的趋同态势。
随着技术进步和产业升级,中国企业出口竞争力增强,引起德国国内经济利益代言人发生变化,那些过去从中德关系中受益的企业变得有所疑惧,不愿为中国代言。德国企业开始担心向中国进行技术转让,抱怨中国法律制度不完善,特别是批评中国企业缺乏知识产权和法律合同观念。近年来,德国工商界代表几乎每年都要向媒体发声,抱怨中国在这些方面的缺失。而德国经济亚太委员会在德国总理每次访华前,都要代表涉华企业向德国总理提交一份“请愿书”,反映德国企业的利益诉求,其中一个长期不变的内容就是要求加强对德国企业的知识产权保护。与此同时,在金融危机和欧债危机背景下,经济全球化在德国国内带来的“赢家”和“输家”差距也更加明显,中小企业和劳工阶层对发展对华经贸合作的担心增多。由此,德国国内各阶层和行业在中德经济关系中的利益格局变得更加复杂,难以形成稳定的对华政策利益代言人。正如有学者指出,“经济主导”既是保证中德关系发展的“锚”,也逐渐成为两国产生冲突和利益纠纷的主因。
(三)中德贸易和德俄贸易的“赫希曼效应”比较
一般而言,对外交政策的冲击可以来自很多方面,各方面冲击的强度具有显著差异,因此我们的案例分析选择德国对华和对俄外交政策,以控制冲击力度问题。与美国这样的全球性霸权国家不同,德国对中俄这两个国家的外交冲击比较单一,不确定性较大的冲击主要来自价值观和意识形态方面。德国对华政策与其对俄政策具有一个重要的共同点,即二者都需要处理经济目标和价值观目标之间的平衡问题。稳定的德俄和中德关系都对德国经济具有重大利益,但俄罗斯和中国又同时是德国舆论经常批评的“不民主”或有“人权问题”的国家,作为西方民主体制国家,德国发展与俄罗斯和中国的关系经常承受所谓“道德压力”。因此,自德国统一以来,德国对俄与对华政策所面临的挑战均与是否要坚持“价值观外交”原则有关。然而,德国对俄与对华政策又有一个重要的区别,即“价值观外交”对德俄关系的冲击远不如对中德关系的冲击大。
1. 德国对俄外交:迅速回稳的双边关系
自冷战结束直到乌克兰危机爆发之前,虽然德俄两国始终存在意识形态和价值观分歧,但是德国对俄罗斯的政策保持了合作的延续性。德俄关系发展中的一个显著特点是,每当双边政治关系受到来自人权和价值观方面的挑战时,总有知名政治家和经济界人士公开为俄罗斯说话,呼吁德俄友好,这类人物在德国和欧洲还获得了一个专有称号“俄罗斯之友”(Russlandversteher),在普京上台后,他们又被称作“普京之友”(Putingversteher)。
早在叶利钦执政时期,由于发动车臣战争,西方国家对俄罗斯施加了巨大的政治压力,指责俄罗斯“侵犯人权、滥杀无辜”。此时,德国经济东方委员会主席曼戈尔德在各个场合呼吁,德国应与其他西方国家立场有别,要争取在改善欧俄关系中扮演调停者角色。事实上,时任德国总理科尔也确实独树一帜,德国不仅没有疏远俄罗斯,还加强了与俄罗斯的经济合作,而且科尔比任何一位西方国家领导人都更加明确、具体地支持叶利钦在1996年重新竞选俄罗斯总统。
1998年德国政府换届,施罗德和费舍尔领导的德国社民党—绿党联盟政府上台。德俄关系曾一度面临新的冲击,因为施罗德公开主张调整对俄政策,批评前任科尔政府不顾价值观和道德原则,对俄罗斯一味妥协,讽刺科尔与叶利钦保持亲密私人关系、大搞“桑拿外交”。外长费舍尔则主张与俄罗斯关系“正常化”,关注俄罗斯的人权状况,并以此为出发点制定新的对俄政策。然而出人意料的是,施罗德政府在执政不久,就推行了比科尔时期更加积极的对俄政策,德俄关系此后竟迅速升温,在2000—2005年间甚至达到双边关系的历史顶点。
2000年普京担任总统伊始,曼戈尔德在接受德国媒体采访时说,德俄经济合作的机会比历史上任何时期都要好,俄罗斯方面展现了现代化改革的意愿,俄罗斯对于德国经济界具有巨大的市场潜力,对德国的能源供应有着核心意义。德国经济东方委员会的年度报告更把普京称为“伟大的希望之星”(Hoffnungstraeger)。2004年普京再次当选后,德国经济东方委员会称赞俄罗斯的现代化改革速度惊人。虽然由于人权和价值观方面的问题,普京饱受德国媒体批评,但是施罗德却与普京发展出非同一般的个人友谊,在接受德国电视媒体采访时,施罗德甚至称普京是“纯粹的民主分子”。
在默克尔当选德国总理后,德国对俄政策一度出现新的变数。鉴于在东德的成长经历,默克尔在很多问题上比较同情东欧国家对俄罗斯的感受,也不惮在人权和价值观等问题上批评俄罗斯,所以人们普遍认为默克尔领导的德国政府可能会大幅调整对俄政策。然而随后的事态却表明,虽然默克尔没有和普京发展出施罗德与普京那样的个人友谊,但她领导下的德国大联盟政府对俄政策却保持了高度延续性,德俄之间的所有经贸合作都在不断推进,“北溪”天然气管道项目还取得新进展。
不过,2013年爆发的乌克兰危机却令德国对俄政策出现了变化。俄罗斯兼并克里米亚和在乌克兰东部的介入,被西方国家认为完全违反了国际法,俄以武力行动改变欧洲国家之间的边界,挑战了欧洲安全秩序,践踏了乌克兰的国家主权,因此,美欧对俄罗斯发起制裁,而德国作为西方一员在其中发挥了关键作用。德国2016年《国防白皮书》更明指,俄罗斯为欧盟面临的巨大安全挑战。然而,即使德国政府对俄政策趋于强硬,德国很多政要和经济界人士却公开反对制裁俄罗斯。曼戈尔德的继任者埃克哈德·考德斯便在德国媒体上不遗余力地向公众宣传,德国人应更加理解俄罗斯。与此同时,德国经济东方委员会也是西方对俄制裁政策最为强劲的批评者,多次公开呼吁应取消或改变对俄制裁政策。该委员会还资助社会研究与数据分析公司(Forsa)等德国著名民调机构发布有利于俄罗斯形象的民调结果,资助德俄博览会等活动,宣传俄罗斯经济发展的潜力。德国经济东方委员会还联合德国商会,每年发布其成员对俄罗斯经济环境的调查问卷和评估结果,这在一定程度上平衡了德国主流媒体对俄罗斯的负面报道。它们2015年的调查显示,受西方对俄制裁影响,德国对俄出口下降,但大多数受访德国企业家和商人依然积极评价俄罗斯的商业环境和市场潜力,88%的德国企业希望结束对俄罗斯的制裁,同时大多数德国企业家批评德国媒体对俄乌冲突的报道过于倾向于乌克兰,没有反映事件的真实情况。
在政界,就在默克尔访美宣示德美团结一致对俄的同时,前总理施罗德却在俄罗斯圣彼得堡举行70周岁生日派对,普京参加聚会,并向媒体公开两人拥抱的照片,德国驻俄罗斯大使以及一些重量级政治家都参加了这个生日聚会。而曾任德国副总理的社民党政治家加布里尔和外长施泰因迈尔甚至宣称,“西方应调整其对俄制裁的政策”。前总理科尔的政治顾问特尔切克也在《时代周报》撰文,警告德国政客和媒体不要妖魔化俄罗斯和俄罗斯人。
具有标志性意义的是,在参与制裁俄罗斯的同时,德国坚持推进与俄罗斯合作的“北溪-2”天然气管道项目。该项目于2015年签约,2018年动工,预计将于2019年底完成。由于“北溪-2”绕过乌克兰和波兰等国直接从俄罗斯向德国输送天然气,一旦开始运营,将有可能增加欧洲对俄罗斯的能源依赖和中东欧国家的地缘政治风险,而这显然与西方制裁俄罗斯的目的相矛盾,因此包括法国在内的大多数欧盟国家和美国都强烈反对该项目。但是,德国却为实施该项目付出了大量外交努力,不仅坚称该项目纯系商业行为,而且在2019年2月欧盟讨论新的政策指令之前,默克尔亲自给所有欧盟成员国领导人打电话以寻求支持。德国经济和能源部长阿尔特迈尔表示,“北溪-2”项目符合德国的“能源供给安全利益”,德国支持且视俄罗斯为可靠的合作伙伴,并将继续推动项目建设。
鉴于“北溪-2”项目在经济上并非必需,所以德国不惜得罪盟友而坚持与俄罗斯合作的立场就显得令人费解,也招致很多批评。但纵观冷战后德俄关系发展的脉络就会发现,这其实是德俄双边关系发展模式的一种体现,即德俄关系以正常友好的双边关系为均衡点,虽然各种变数和突发事件不时冲击双边关系,造成短时间的震荡,但双边关系一旦出现波动,则有德国政要和经济界人士主动努力修缮双边关系,向俄罗斯递橄榄枝,使双边关系迅速重回均衡。在乌克兰危机之后,虽然德俄关系难以突破西方和俄罗斯之间地缘政治竞争格局的限制,但是与美国等国以对抗为主的对俄政策不同,德国始终寻求的还是“威慑+对话”的双轨策略,而且在可能的范围内并不放弃与俄罗斯的实质性经贸合作。
2.德国对华政策:余震绵长的外交冲突
与德俄关系相比,中德关系在经贸合作稳定发展的同时,双方在价值观和人权问题上却屡有冲突。虽然中德两国在地缘政治上并无直接的利害冲突,也不存在历史遗留问题,经济合作的潜力和空间很大,但是德国对华不时实施的“价值观外交”却对双边关系损害巨大,由此引发的外交危机曾使双边关系不止一次跌入低谷。
早在科尔执政时期,两国经贸合作自1993年起就开始强劲发展。然而,就在中德经贸合作不断推进的同时,德国对华政策在1996年却突然发生逆转,连续三起事件让中德政治关系一度跌入冰点。一是德国瑙曼基金会组织支援达赖的国际会议,二是德国联邦议院在6月通过所谓“西藏问题决议”,三是慕尼黑中德文化节的德方组织者在正式议程中塞进反华论坛。特别是德国外长金克尔在议会辩论中表示完全支持“西藏问题决议”,称该决议包含了德国政府西藏政策的“基本点”。在施罗德担任总理期间,德国对华奉行积极的“以商促变”政策,中德关系在政治经济各领域都得以快速发展。而在默克尔领导的大联合政府上台之后,相比于施罗德政府的对华政策,默克尔一度更加强调“价值观外交”。2007年9月,默克尔访华取得大量经贸合作成果,然而她在访华回国几个星期之后,就不顾中国方面的强烈反对,突然在总理府会见了达赖,引起中国的强烈反应,停止了中德双边的政治交往,使中德关系又一度跌入低谷。
特别值得注意的是,与德俄关系有所不同,不仅中德政治关系容易受人权和价值观因素的影响,而且在中德双边关系出现危机时,也很少有德国政界人士公开表示支持中国,德国经济界更很少公开发声。比如,在1996年6月的西藏问题上,中德关系的经济利益团体完全没有站出来批评德国政客,这和经济利益团体在双边关系恶化时出面维护经济界利益的一贯做法不同。德国经济亚太委员会中国小组主席魏斯甚至称,有关西藏问题的辩论是“德国内部的问题”。德国工业联合会也表示,其并不担心因此而损坏经济关系。后来曾担任德国驻华大使的史丹泽则撰文表示,中国针对德国的经济决策大部分是依据经济标准而做出的,换言之,政治关系波动并不会损害两国的经济合作。在施罗德担任总理期间,德国政府曾明确主张解除欧盟对华武器禁运。除了意在推动多极化格局的形成,施罗德作出此种表示的一个重要原因,是想促进德国以及欧盟军工产品对华出口,包括欧洲宇航防务集团向中国“打包出售”民用空客飞机和军用直升飞机。然而施罗德承受了来自美国和欧盟及德国内部的巨大反对压力,德国国内舆论以中国 “人权问题”和“台湾问题”为由强烈批评施罗德。耐人寻味的是,在此过程中,德国军工企业和经济利益集团始终保持沉默,并未公开发声支持施罗德。施罗德曾向西门子总裁、德国经济亚太委员会主席冯皮乐打电话求助,要求冯皮乐站出来公开支持他,施罗德表示,“他所做的都是为了德国的生意”,而冯皮乐则回复说,“这是政治而不是德国经济界的事儿”。
默克尔会见达赖的决策事先也并未征求德国经济界的意见,而且在中德关系出现危机之后,德国经济界发出的声音也颇为混杂。虽然巴斯夫等在华经济利益集中的企业巨头私下劝说默克尔尽快修复中德关系,以免给德国经济造成损失,但是德国经济界代表还是避免在媒体上公开批评默克尔的对华政策、对德国政府施压。德国联邦工业协会主席图曼在接受媒体采访时,仅仅“敦促德国政府与中国政府开展建设性对话”。与此同时,德国钢铁行业巨头蒂森·克虏伯公司总裁舒尔茨在德国钢铁行业会议上甚至宣称,“我们在中国遇到一个结构性问题,而这只能由政治来解决”,敦促德国政府支持欧盟对中国钢铁制品展开反倾销检查。
中国和俄罗斯同为德国的重要经贸合作伙伴,并且在政治制度、价值观和意识形态上与德国的差异也都曾给双边政治关系造成冲击,但为什么在德俄双边政治关系中似乎存在一个“压舱石”,而在中德之间却缺少一种机制或力量,以防止双边关系出现剧烈震荡?究其原因,主要是因为在德俄关系中“赫希曼效应”发挥了作用,而在中德关系中该效应缺失。
四、 结 语
国家间的经贸联系与双边政治外交关系之间如何相互影响,一直是国际关系研究的重大理论问题。本文借鉴赫希曼分析一国如何战略性利用他国对本国的贸易依赖,以在他国形成为本国代言的利益集团,从而获得本国在外交上相对优势的思路,具体探讨了经贸关系是否以及通过何种机制可以发挥政治外交关系的“压舱石”作用,提出当贸易结构不能在贸易伙伴国内形成愿意付出政治资本以代言本国利益的利益集团时,贸易合作将无法起到政治外交关系的“压舱石”作用,反之则相反。本文进而比较了经贸合作的“压舱石”作用在德国与中国以及德国与俄罗斯外交关系中的不同效果。
本文的研究发现,中国和俄罗斯虽然同为德国的重要经贸合作伙伴,并且在政治制度、价值观和意识形态上与德国的差异也都曾给双边政治关系造成冲击,但“赫希曼效应”在德俄关系中发挥作用,在中德关系中却基本失效,由此导致德俄双边政治关系中存在“压舱石”,而在中德之间却缺少一种机制或力量以防止双边关系出现剧烈震荡。据此,本研究不仅对理解和检验“相互依赖”、“贸易和平论”和“功能主义”等国际关系理论具有重要意义,而且也有助于解释国际关系实践中的 “政冷经热”现象。同时,分析和确定双边关系中的“赫希曼效应”,也可为包括处理中美关系在内的中国外交决策提供可资借鉴的思路。
