1978年改革开放后,中国顺应生产力发展要求,积极参与经济全球化进程,渐进式地扩大外商直接投资(FDI)市场准入的区域和产业空间,承接全球产业转移,吸收FDI从1978年近乎为零增长到2018年的1350亿美元(不含银行、证券、保险领域),自1992年以来连续27年居发展中国家首位。外商投资企业不仅创造了大量就业机会,增加了工商税收,成为对外贸易的主力军,还拉动了进出口规模扩张,助推工业化进程和国际经济竞争力提升,而且国家在利用外资中努力改善营商环境,FDI倒逼改革,为改革与发展注入了强劲动力。
近年来,由于国内外经济环境均已发生重大变化,出现了一些抱怨中国FDI营商环境恶化的声音,也有持完全相反立场认为中国营商环境有所改善的观点,既有部分外资企业撤离,也有大量跨国公司继续看好中国投资前景,增加在中国的投资。之所以出现两种截然相反的判断和FDI行为,与细分的投资动机相关。为此,本文从FDI动机的视角,分析中国FDI营商环境的变迁,展望营商环境演变的前景。
一 国际直接投资动机与投资区位选择影响因素
FDI的区位选择是由投资动机决定的。FDI动机的差异,决定着区位优势不同。不同的FDI动机,对投资环境的评价存在差异,因此,对投资区位选择的偏好也不同。
国际投资理论诞生初期,无论是海默的垄断优势理论、弗农的国际投资产品生命周期理论、巴克利和卡森的内部化理论,还是后来邓宁将上述理论加以集成形成的国际生产折衷理论,小岛清的国际投资比较优势理论,都没有把FDI营商环境评价、区位选择与FDI动机结合起来研究。邓宁的国际生产折衷理论提出:跨国公司国际生产是由企业的所有权优势、内部化优势、区位优势三组变量共同决定的,区位优势决定着国际投资的流向。区位优势是指跨国公司在东道国投资环境相比于母国经营环境更有利,其决定因素包括:要素投入与目标市场的地理布局,生产要素的质量及价格,基础设施建设情况,物流、通讯等成本,当地政府政策措施力度和干预调节范围,金融制度和金融市场状况,东道国市场与母国市场差异程度,东道国与母国经济发展差距,以及消费者差异等。而在联合国贸发会议发布的《世界投资报告》中,首次提出用于评价各国在吸收FDI方面的国际竞争力的国际投资吸引力指数、潜力指数,也没有考虑各国吸收不同动机的FDI的影响因素和竞争力情况。世界银行发布的各国营商环境评价指标和营商环境排名中,同样没有区分不同动机的FDI对营商环境的要求。近年来,中国贸促会、国家发改委和各地方政府在开展营商环境评价中,也没能针对不同的国际直接投资动机分别考察外商投资营商环境状况。
既然不同FDI动机对于区位优势的考虑不尽相同,对于投资环境评价存在差异,那么,FDI的动机是什么?不同动机的FDI又受哪些因素影响?
邓宁将FDI动机分为效率寻求型、市场寻求型和资源寻求型,阿尔梅达将跨国公司投资动机分为技术开发型和技术寻求型,库马尔将跨国公司海外投资的动机分为以母国为基础开发型和以母国为基础扩张型,开发型主要基于自身比较优势追求获取东道国本地市场,扩张性则为了获取东道国成本较低的原材料、劳动力或稀缺资源。在借鉴已有研究成果基础上,邓宁在研究跨国企业投资区位问题时根据不同的动机将FDI分为四种类型:效率寻求型、市场寻求型、资源寻求型和战略资产寻求型。他还对具有不同动机的国际投资的影响因素进行了详解。
概括起来,影响FDI环境和区位选择的因素既包括经济因素,也包括政治和制度因素(制度质量),还有地理因素、文化因素(文化距离)和区域关系因素等。对这些因素的考量构成了FDI营商环境评价的基础。影响效率寻求型FDI的经济因素主要分为通货膨胀、汇率、实际工资、储蓄率、国内投资规模、生产成本、基础设施建设水平、物流成本、FDI存量,制度因素主要分为市场准入限制、所有权限制、税收及补贴、价格管控、企业绩效要求、优惠政策、贸易协议、环保要求等,其他因素包括地理区位、劳动力丰裕程度、上下游供应商等。核心影响因素是企业成本和收益。影响市场寻求型FDI区位选择的经济因素主要包括名义GDP、人均GDP、GDP增长率、FDI存量、实际工资、生产成本、物流成本、基础设施建设水平、关税等出口限制,制度因素主要包括所有权政策、价格控制力度、外汇可兑换性、市场进入限制、行业管控力度,其他因素包括地理区位、文化差异、语言差异、人口数量、消费者偏好等。核心影响因素是现实的市场规模、潜在的市场成长性和市场外部经济环境,以及市场准入范围与规则。影响资源寻求型FDI的经济因素主要涉及原材料质量及规模、原材料价格水平、基础设施建设、物流成本、国内投资规模,制度因素涉及优惠政策、市场进入限制、行业管控力度。影响战略资产寻求型FDI的经济因素主要是研发活动密集程度,制度因素分为知识产权保护力度、专利水平、政策优惠及限制、风险水平、创新政策等。核心影响因素是战略资产的丰裕程度与知识产权保护水平。
二 中国吸收FDI环境与优势变迁
进入中国的FDI既有效率寻求型、市场寻求型、资源寻求型、战略资产寻求型,也有优惠政策寻求型、污染转移型。本文根据影响不同动机FDI环境和区位选择的因素,重点分析前四种类型的FDI环境与区位优势的变迁。
(一)吸收效率寻求型FDI环境变迁
就国内自身条件而言,改革开放以来,中国充分发挥劳动力无限供给下劳工成本低廉、土地资源充裕且廉价、环境成本低等优势,大举承接全球产业转移,效率寻求型FDI大量流入。但近年来,中国劳动力红利日益衰减,劳工成本上升,房地产价格大幅度上涨,能源、资源类产品成本攀升,环境保护力度加大,环境成本增加,过去综合要素成本相对低廉的优势快速削弱。虽然通货膨胀率并不高,居民储蓄规模庞大,但融资贵、融资难现象蔓延,资金成本依然居高不下;尽管国内投资规模较大,但固定资产投资增速明显放缓;尽管基础设施日趋完备,但受劳动力成本上升影响,物流成本居于历史高位;受中美贸易冲突影响,部分投资品进口关税上升,人民币汇率波动加大,价值链、供应链面临重构。上述因素的变化导致中国对效率寻求型FDI的吸引力下降,出现部分效率寻求型FDI考虑转移投资区位的情形。
就国际比较而言,由于中国成熟劳动力规模巨大,物流效率优势明显,产业配套能力强,FDI存量规模大,截至2018年底超过2.1万美元,市场准入范围放宽,所有权限制减少,企业绩效要求取消,企业总体税负下降,市场定价机制已经形成,依赖优惠政策引资逐步被制度性引资所替代,所以,尽管效率寻求型FDI面临成本上升压力,但中国仍然具有一定吸引力,效率寻求型FDI区位转移会与增量扩张并存。
(二)吸收市场寻求型FDI环境变迁
从国内经济环境看,改革开放以后,中国经历了长期的高速增长,在2010年超过日本成为世界第二大经济体,并不断缩小与美国经济总量的差距,人均收入水平亦显著提高,支撑着市场需求规模扩大。现今虽然劳动力成本和生产成本明显上升,依赖劳动力等要素投入扩张拉动经济增长的模式遇到挑战,正从高速增长转向谋求高质量发展阶段,经济增速明显放缓,但增速仍然高于发达国家和许多新兴经济体;物流成本下降空间较大,关税总水平逐步下调,贸易自由化程度提高;基础设施完备,产业体系完整,产业配套能力突出;产权保护制度日趋成熟完善,价格控制力度逐步放松,经常项目实现外汇可兑换性,资本项目外汇管理制度不断改进,市场准入限制放宽,行业管控力度自由化程度提高;人口和劳动力规模居世界第一,可供使用的劳动力丰裕;产业结构和消费结构升级态势明显,投资和消费需求规模庞大,2019年将超过美国成为世界最大的消费市场。这些因素决定了中国对市场寻求型FDI具有无可比拟的吸引力。
从外部经济环境看,改革开放后,中国抓住经济全球化快速发展的机会,大胆利用外资,承接全球产业转移,推动了工业化进程,外资企业则利用中国市场机会获得丰厚收益。如今,美国实行“美国优先”战略,贸易、投资保护主义抬头,经济全球化面临巨大挑战。美国发动对华贸易战,对全球供应链产生冲击,中国经济和世界经济下行压力增大,中美贸易战持续的时间和强度决定着对中国和世界经济负面影响的程度。在贸易战冲击下,中国经济增速放缓,就业压力增大,消费扩张速度放慢,市场寻求型FDI对中国市场前景担忧增多,也引致部分外资谋求撤离或区位转移的倾向。
(三)吸收资源寻求型FDI环境变迁
改革开放后,伴随着中国工业化发展,对矿产资源、原材料和能源需求量快速增长,中国资源开发领域外商投资准入逐步放宽,资源寻求型FDI呈现逐步增长状态。如今,尽管中国工业化加速发展时期已经结束,近年来国内投资和制造业总体增速放缓,但作为世界制造业大国,对矿产资源、原材料和能源需求量依然庞大,且对外商投资资源开发领域的限制进一步放宽,基础设施建设日益完备,自然资源相对富集的中西部地区交通运输条件改善,资源寻求型FDI流入机会仍然较多。但是,由于国内可开发矿产、能源等资源数量减少,在经济高速增长阶段向高质量发展阶段转化中,对资源开发的环境保护标准提高,资源开发成本大幅上升,资源类产品价格在高位回落,资源寻求型FDI面临结构性调整。技术条件要求低的资本密集型FDI面临国内投资者的激烈竞争,投资机会较少,投资吸引力下降;而技术条件要求较高的资源勘探、开发和加工领域,对FDI仍具有吸引力。
(四)吸收战略资产寻求型FDI环境变迁
相比改革开放初期中国总体技术水平低、研发投入少、战略性资产匮乏的状况,近年来,中国研发投入占GDP比重逐步上升,研发活动密集程度显著提高,知识产权保护力度增强,自2001年以来发明专利申请量连续8年居世界首位。中央财政和地方财政对于研发投入的支持政策体系完备,促进创新发展的金融、保险、税收、财政政策配套体系逐步健全,有效降低了研发和创新的风险水平。继开设创业板后,又开设了科创板,科技创新已经成为经济活动的热点。教育投入占财政支出比重已经达到4%,高等教育规模名列世界前茅,每年超过800万的大学毕业生提供了充足的人才供给。尽管在中美贸易战中美国不断扩大对中国的出口管制实体清单范围,对中国在美国高技术领域投资加强审查,加严了对中美科技、教育交流和人才流动的审查和限制,对中国技术进步会产生不利影响,但中国内生性的创新能力在快速积累,中国在深化开放中与世界各国的经济技术交流空间广阔。中国正在走上创新发展之路,对战略资产寻求型FDI的吸引力日益提高。战略资产寻求型FDI有望持续增加。
三 外商投资环境前景展望
基于中国吸收FDI优势变迁的分析,未来效率寻求型FDI的总体吸引力有所下降,而市场寻求型FDI吸引力上升,将成为外商投资的主体,战略资产寻求型FDI吸引力不断提高,资源寻求型FDI面临结构性调整。展望FDI营商环境前景,中国将谋求对标国际先进经贸规则,持续优化营商环境,深化改革开放,释放制度引资效能,稳定实体经济,以化解中美贸易战冲击,不断提升市场寻求型FDI吸引力,缓解效率寻求型FDI撤离风险,稳定效率寻求型FDI,保持战略资产寻求型FDI吸引力上升势头,助推经济高质量发展。
(一)优化FDI营商环境,降低制度成本,提高全要素生产率
未来,中国还将通过进一步提高政府决策透明度,简化行政审批手续,减少开办企业、获得电力和施工许可、获得信贷的办理环节,缩短办理时间,压缩不动产登记时间,提高解决商业纠纷效率,耗时缩短,简化企业破产注销手续和流程,压缩注销时间,提高跨境贸易货物通关效率,压缩进出口单证办理时间,降低进口环节费用。进一步明晰外商直接投资(包括服务和非服务部门)的整体准入条件,全面落实外商投资国民待遇和最惠国待遇,清理扭曲和歧视性做法,促进公平竞争。
持续深化供给侧结构性改革,降低制度成本,提升全要素生产率。通过教育体制改革,改进人才培养质量,加大社会职业教育投入力度,提高劳动者素质,实现从劳动力资源大国向人力资源大国的转变;通过土地管理制度改革,提高土地利用效率,减少地方财政对卖地的依赖,降低土地成本,控制房地产价格过快上涨;通过金融体制改革,鼓励发展多层次的资本市场,增强金融业的竞争性,改变银行主要依靠存贷息差盈利的发展模式,降低企业融资成本;通过科技体制改革、知识产权保护制度改革,形成鼓励技术创新的制度安排;在完善能源与水资源定价方式、税收制度基础上,提高能源和水资源利用效率;完善环境保护制度,堵塞依靠掠夺环境和资源获得高收益的途径,促进企业通过技术改造、技术革新和管理创新等方式寻求生存发展之路。
全要素生产率的提高,将使外商投资企业获得更多优质高效的生产要素,有利于依靠技术创新和要素效率提高而生存的外商投资企业在中国市场的成长,会对技术领先、效率高的外商投资企业产生新的吸引力;全要素生产率提高,也有助于对冲劳动力等要素成本上升压力,巩固实体经济,稳定效率寻求型FDI收益预期,降低效率寻求型FDI撤离的潜在风险。
(二)完善外资准入负面清单管理制度,释放大市场优势
实施外商投资准入前国民待遇+负面清单的管理模式,符合国际投资规则发展趋势,为创造各类所有制企业公平竞争的市场环境、提高外商投资管理透明度、促进投资便利化和自由化,奠定了制度基础。在全球贸易保护主义盛行的背景下,中国按自己的节奏推出外商投资准入负面清单,并不断修订、缩减负面清单,放宽外资市场准入,取消外资准入负面清单之外的限制,出台新的鼓励外商投资产业目录,扩大鼓励外商投资的行业和领域,保障外资更多分享中国经济发展机遇,并促进中国经济高质量发展,缓解美国发动贸易战对中国吸引FDI环境的扰动,释放大市场的潜在优势,稳定外商投资,提升市场寻求型FDI吸引力。
在修订完善外商投资准入负面清单中,对于国内法规中已经明确规定的禁止企业投资、经营的领域,同样适用于外商投资企业,无需再在外商投资准入清单中列举,应从外商投资准入负面清单中剔除。对于《产业结构调整指导目录》中设定的技术路线限制,可通过建立事中事后监管制度来保障落实,这同等适用于内外资企业,无需在外商投资准入负面清单中列举。对于业务许可的内容,除涉及维护国家安全以外的,如出于防止恶性竞争、保障公共利益、提升行业技术水平等目的设定的外资准入限制,也可予以删除。这类限制可通过完善政府部门规章和事中事后监管来落实,从而体现内外资企业公平待遇原则。
(三)出台《外商投资法》实施细则,提升制度引资力度
颁布实施《外商投资法》,使中国拥有了统一的外资基础性法律,标志着中国由政策引资向规则和制度引资转变迈出坚实一步。把外商投资促进、外商投资合法权益的保护、规范外商投资管理结合起来,把全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度、大幅度放宽市场准入等内容,纳入法律框架,将为进一步扩大对外开放、积极有效利用外资、推动高质量发展提供更加有力的法治保障。为了充分体现《外商投资法》的立法原则,保障《外商投资法》有效落实,既要出台与国际高水平投资自由化和便利化规则对标的改革措施,又要出台并完善《外商投资法》实施细则,形成外商投资促进、保护与管理的配套措施体系。
在外商投资促进中,为保障外商投资企业依法平等适用国家支持企业发展的各项政策,应当全面检查修订各个政府部门实施的支持企业发展政策。例如,外商投资企业是中国的企业、中国的法人,自主创新理应包括外商投资企业的创新,自主品牌理应包括外商投资企业的品牌,支持自主创新、自主品牌的财政、金融等政策应明确适用于外商投资企业。
在外商投资保护措施中,为保障外商投资及其所得跨境自由转移与资本账户管理有机结合起来,需要央行制定具体的资本账户监管细则;为建立外商投资企业投诉工作机制,需要出台外商投资企业投诉工作机制细则,设立国家与地方统一的外商投资企业投诉受理机构,提高投诉受理和协调解决的效率。
在完善外商投资管理制度中,为保障外商投资信息报告制度有效运行,同时又避免增加外商投资企业不必要的负担,需要明确信息报告的内容和范围、报告的时间和途径。
(四)规范政府补贴行为,塑造内外资企业公平竞争环境
全面梳理政府的各种补贴措施,对于现有的补贴进行分类整理,取消世界贸易组织《补贴与反补贴措施协议》规定禁止采用的补贴措施,包括出口补贴和进口替代补贴,如对知名品牌且出口业绩突出的奖励、对达到一定出口业绩企业的税收减免。提高补贴措施实施的透明度,清理将来可能受到更严格约束的补贴,确定时间表,逐步取消无限制的担保,取消按照所有制性质设定的企业补贴,取消对没有可靠重组计划、资不抵债、陷入经营困境企业的补贴,更好发挥市场配置资源的功能,塑造公平竞争的市场环境,提升市场寻求型FDI吸引力。
(五)改进并完善知识产权保护,提升战略资产寻求型FDI吸引力
保护知识产权既是技术创新的保障,也是经济结构转型升级、建立创新型国家的制度基础,更是提升战略资产寻求型FDI的关键。加强并改进知识产权保护,核心是提高知识产权保护水平,严格知识产权保护执法程序,提高执法效率,降低维权成本,公平对待国内外所有企业、个人和投资者的知识产权。
不以强制技术转让作为外商投资准入的条件,清理限定外商投资技术条件的要求和做法,保障外商投资能够自由选择采用的技术。
在建立高效统一的知识产权行政管理和执法体系的基础上,制定具体的知识产权保护落地政策,实现政府部门的职能协同、信息共享,从实质上改变立法、行政管理和执法的“三权分立”,并实行专利、商标、版权的“三权合一”。加强行政执法保护程序与司法保护程序之间的配合,加强民事、行政与刑事司法保护程序之间的衔接,推进知识产权综合执法,建立跨部门、跨区域的知识产权案件移送、信息通报、配合调查等机制。搭建便利化的知识产权公共服务平台,支持知识产权境外登记注册,加强知识产权海外布局,加大海外维权力度,维护企业权益。
加大力度查处服务贸易知识产权侵权行为,支持行业协会制定行业标准和规范,建立行业自律监管体制。落实研发投入税收抵扣政策,简化知识产权抵押贷款手续,支持知识产权抵押融资,促进产学研合作,搭建创业孵化平台,完善创业帮扶制度,建立创新公共服务平台,消除技术创新瓶颈,推动创新活动。
