秋日和煦的阳光铺撒在伶仃洋上，港珠澳大桥傲然屹立在波光粼粼之间。前不久，这一粤港澳大湾区“超级工程”正式通车。
作为“一国两制”体制下第一个涉及内地及港澳两个特别行政区的大型跨境基础设施合作项目，港珠澳大桥主体工程及三地口岸、连接线共投资约1200亿元。如此大规模的资金从哪里来？港珠澳大桥投融资决策过程是怎样的？回答这些问题，或许能为未来粤港澳大湾区内下一个“超级工程”投融资模式提供些许借鉴。
创新提出分阶段固定贷款利率方案
2011年1月7日，晚上9点半，中国珠海。港珠澳大桥管理局局长助理、融资财务部部长苏毅刚与同事用完工作晚餐，漫步在情侣大道上，心情比白天轻松了不少。这一天是港珠澳大桥项目方与中国银行为代表的银团签署《长期固定资产银团贷款合同》及《备用循环贷款合同》的日子。“融资问题终于解决了！”
全长约55公里的港珠澳大桥工程总投资约1200亿元。除三地口岸及连接线建设由粤、港、澳三方政府投资完成外，大桥主体采用“政府全额出资本金，资本金以外部分由粤港澳三方共同组建的项目管理机构通过贷款解决”的融资方式，待大桥建成后实行收费还贷。
其中，主体工程造价约480亿元，由中央政府支持的资金加粤港澳三地政府投入的资本金共204亿元，还有276亿元则以银团贷款解决。
牵头组建如此大规模的银团，并非每家金融机构都能胜任。最终，中国银行凭借雄厚的实力、优惠的信贷条件，以及粤港澳三地一体化的服务优势，以最高评分获得大桥主桥项目唯一贷款牵头行资格，负责大桥主桥项目贷款和备用循环贷款的融资安排，并为项目筹备、建设和运营提供整体金融服务。
回首银团组建过程，亲历者多用有惊无险来形容。“料到了不容易，没想到那么不容易。”中行项目组成员黄经理回忆道，在2009年银团筹建之初，粤港澳三地金融机构对项目银团反应踊跃，累计意向参与金额合计达银团总金额的2倍多。
然而，市场风云变幻。进入2010年，就在银团筹组正式启动时，国内资金面开始由松转紧，多家金融机构对项目的意向参与金额较前期大幅下降，参组银团一时间由“香饽饽”变成了“烫手山芋”。
“几乎没有一家银行的审批是顺利的。”苏毅回忆道。艰苦卓绝的银团贷款合同谈判就此展开。“当时，仅银团合同条款谈判便进行了二十多场，对合同条款逐条协商。”黄经理告诉记者，为组建贷款银团，中国银行不仅面向金融同业开展了近10次银团路演，还专门为大桥项目在粤港澳三地进行了多次市场测试，并会同三地政府举办广东省规模最大的银团推介会。
经过反复磋商和协调，中国银行创造性提出采取“分阶段固定利率”模式划分贷款合同期限，该创新举措兼顾了各方诉求，获得了银团参与行的一致认可。这一方案也为银团组建扫除了最大障碍。
港珠澳大桥主体工程银团贷款期限较长，面对长期限的固定资产贷款，按照合同签署日确定长期固定贷款利率，如何化解长期固定利率贷款中的利率风险，对银团组建提出了新的挑战。“创新采用这一方案，一方面是契合股东方对未来融资成本控制的考虑，另一方面也保障了商业银行的权益。”中国银行广东省分行相关负责人表示。
多种投融资模式博弈中的艰难选择
“政府出资本金，其余通过银团进行贷款”的大桥融资模式最终确立，要把时间倒流回2008年9月15日，美国纽约。沮丧的气氛在华尔街蔓延，一名“雷曼兄弟”雇员左手抱住装有私人物品的纸箱，右手拿着脱掉的西装，离开了再也回不去的公司——当天是这家世界第四大投资银行申请破产保护的日子。
当时，美国次贷危机已蔓延至全球。大洋彼岸，我国国内外经济环境面临挑战，国内拉动内需的政策措施以及中央政府促进香港和澳门长久繁荣稳定的决心，使得港珠澳大桥投融资模式发生了深刻变化。
“香港特区政府已与澳门特区政府和广东省政府达成突破性共识，将共同组建一家公司，出资建设港珠澳大桥。”2008年8月5日粤港澳联席闭门会议之前，与会代表向守候在外的记者宣布：“中央政府决定对大桥主体工程给予资金支持。”
中央政府的这一决定，不仅标志着历时5年的港珠澳大桥投融资决策过程告一段落，也意味着大桥放弃了原定“企业投资、政府补贴”的投融资模式，改由政府投资建设。
在此之前，港珠澳大桥主体工程就探讨过政府财政直投、建设—经营—移交（英文缩写为BOT）、资产证券化（英文缩写为ABS）、公共部门与私人企业合作（英文缩写为PPP）等诸多投融资模式。
经过比较分析，港珠澳大桥前期工作协调小组曾确立港珠澳大桥BOT投融资模式，即粤港澳三地政府通过特许经营权协议方式授予港珠澳大桥投资者一定期限的项目特许经营权。
“从国际经验来看，当时发达国家和地区都比较流行BOT模式。”如英吉利海峡隧道、马来西亚南北高速公路等均为世界知名BOT项目。在中国，香港东区海底隧道也是采取BOT模式。在苏毅看来，采用BOT模式一方面可弥补港珠澳大桥投资巨大带来的建设资金不足，另一方面也有利于利益驱动机制提高大桥建设的效率和生产力。
不过，BOT模式并非完美无缺。比如，“英吉利海峡隧道项目中，项目公司破产的主要原因在于过多承担无法掌控的风险。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清就表示，合理公平的风险分担是BOT模式项目成功的关键因素之一。
此外，在苏毅看来，采用初定BOT模式，“政府将失去对大桥所有权和经营权的控制”；对私人投资者而言，BOT模式投资回报率不确定，成本回收期过长，BOT模式确非彼时首选。
下一个“超级工程”可尝试PPP模式
2018年9月30日，粤港澳大湾区。港珠澳大桥全线联调联试取得预期效果，正式通车进入倒计时。
建成后的港珠澳大桥巍然屹立于伶仃洋上，宛若一幅水墨长卷。站在大桥之上，一位专程从香港赶来参观港珠澳大桥的投行人士向苏毅提问：“接下来，粤港澳大湾区是否还有类似的项目可以推荐给我们参与？”
苏毅欣慰地说道：“我很欣喜地看到，现在境外很多资金对大湾区的项目依旧看好，他们一直在关注、寻找好项目。”
那么，粤港澳大湾区下一个“超级工程”呢，这些资金将如何参与？苏毅提出了一条建议：“未来粤港澳大湾区之内的跨境项目投融资，可以引入更多的社会资本，以PPP模式展开，形成政府与社会投资者的共赢局面。
如果说港珠澳大桥投融资决策之时，内地交通建设管理实践多以政府投资为主导，BOT建设管理模式还处在初期摸索阶段。那么，近年来我国刮起的PPP之风可为粤港澳大湾区下一个“超级工程”投融资模式提供些许思路。
2013年，全国财政工作会议提出要“修明渠、堵暗道”，有效防范和化解财政风险。PPP从此成为政府基础建设融资的一个重要形式，也成为民间资本进入基建项目的主要渠道。
“在基础设施建设领域中，PPP模式的创新可以有效减小公共财政负担、优化财政支出配置、引进先进的技术和管理经验。”王守清认为，通过招投标市场化，大湾区内PPP项目也可交由区域外的社会资本来做，“谁做得好就给谁”。
当年港珠澳大桥提出通过BOT模式融资时，内地未有相关法律支持，开展起来颇不容易。当前，这一局面正在被改变，随着PPP迅速发展，PPP立法工作正加快推进。今年3月，中国政府网公布《国务院2018年立法工作计划》，由国务院法制办、发改委、财政部起草的基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例列入立法工作计划。而早在去年7月，为规范PPP模式，提高公共服务供给的质量和效率等目标，国务院法制办就已公布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》。
