安徽省阜阳市临泉县高塘镇贾王村，2000亩被大雪压塌的塑料大棚前，宋雷正在估计这场天灾造成的损失。
这些大棚属于兄弟蔬果种植专业合作社，种植着白菜、油麦菜、生菜等蔬菜，每个棚面积1~3亩，依地而建。三个月前，这里受到大风和强降水的影响，实际损失达到200多万元，只获得赔偿10多万。而这一次，宋雷的预估损失有上千万元。
2018年伊始，中国中东部的强降雪已断断续续近两周。大雪给河南、安徽、陕西等地的农业生产带来了挑战，而经济观察报记者采访发现，中国的农业保险的赔偿额度、核损方式等，在保障农业生产者应对自然灾害时，显得欠缺“火候”。
农业部消息称，2017年中东部晚播麦比例较大，苗情较弱，抗寒能力较差，雨雪降温天气过程使局部出现冻害，山西、江苏、安徽、河南和湖北等设施大棚受损。此外，雨雪天气还造成部分道路运输受阻，影响蔬菜等鲜活农产品运输。
对于个体农业生产者们来说，迫在眉睫的是通过农业保险来挽回投入成本，尽快恢复生产。设施农业经营者面临的压力更大，他们投入的农业生产成本和中国农险所给予的支持显得有些不匹配。
中国保监会数据显示，2007——2016年，农业保险提供风险保障从1126亿元增长到2.16万亿元，年均增速38.83%，10年间风险保障额度增加18倍多。农业保险保费收入从51.8亿元增长到417.12亿元，增长了7倍，农业保险开办区域已覆盖全国所有省份，承保农作物品种达到211个，基本覆盖农、林、牧、渔各个领域。
尽管覆盖面和总额的迅速扩张，但保障金分配到具体种植户时，并不尽如人意。中国农科院农业风险管理研究中心主任、研究员张峭接受经济观察报采访时说，所谓政策性农业保险是指中央政府和地方政府进行保费支持的农业保险，此前中国确定的原则是“低保障、广覆盖”，就是覆盖面要扩大，但是保障较低。现在有一个问题是覆盖面上扩大比较快，但是农险对农业的保障额度还是比较低。现在政府的思路是逐步提高保障水平，“扩面、提标、增品”。
张峭说，十年来保费收入和保障农业金额有大幅提高。但实际上，中国的农业保险保障水平还是比较低的。中国的农险确实起到很大作用，使得农民应对自然灾害时能够挽回一定成本，对恢复生产和稳定农民收入起到一定作用。但不可否认也有一些问题，比如赔偿额度低，需要提高，政府和保险公司都需要提高保障水平。
中国农险赔付额度偏低
经济观察报记者从安徽省农委了解到，截至11日，该省初步统计出蔬菜受灾面积88.57万亩，绝收面积16.43万亩，蔬菜棚室倒塌面积19.2万亩。根据陕西省农业厅提供的信息显示，截至1月6日，该省日光温室受灾面积0.58万亩、设施大棚受灾面积8.22万亩，预计直接经济损失6.9亿元。“大棚垮塌后蔬菜被冻坏，基本全部绝收。我的合作社还有几百亩的桃树，也受到一定影响。据我初步估算，损失有上万。”宋雷告诉经济观察报。这几年投资了两三千万，仅2017年的新基地就投了1000多万。
宋雷说，这种情况并不能挽回所有损失，如果能挽回一半就很高兴了。保险公司有自己的测量方法，这造成最后核损的结果只是合作社实际损失的一半。“为什么我们很多农民不愿意买保险，就是这个原因，如果太平洋、中国人寿等公司都进入安徽，情况可能会好一些。”
而对于保险公司的赔付额度，宋雷并不乐观。他所购农险的国元保险规定，公司依据其对合作社核定损失额的40%进行赔付，在赔付款中，政府承担60%，保险公司承担40%。
安徽省农委相关负责人向经济观察报介绍，安徽省成立了抗击农业低温雨雪冰冻灾害工作领导小组，农委下派了3个抗击农业低温雨雪冰冻灾害工作技术指导组，帮助和指导各项防御措施。宋雷接到安徽省农委的通知称，农委会将灾情上报农业部，争取资金，对受灾经营者进行补助。他所在的临泉县已经出台了一个应急预案，政府拿出来2000万元到3000万元，10天之内补助给受损经营者。
阜阳市临泉县高塘镇刘营村村主任张子涛也在经营一家合作社。2017年，他的临泉县子涛农作物种植专业合作社在大风、强降水时受灾，棚子被龙卷风压倒了100多亩地。保险公司加上政府补贴，一共赔付6万多元，远远没有达到上百万的损失额度。“我觉得农业保险赔偿的幅度要提高，起码应该保障种植户的最低成本投入，其实我们遇到大灾害还是挺少的。”张子涛告诉经济观察报。
张峭告诉经济观察报，保险额度就是保障水平，目前中国农险的保障水平、尤其是新型经营主体的保障水平比较低。很多研讨会上都有提高农险保障水平的声音，针对这一问题，2018年中央政府可能出台新的政策。
对于如何解决这一矛盾，张峭分析，一方面政府要提高补贴额度，这牵扯到保费的增加。现有的保障水平根据一定的费率可以算出保费，实际上是通过增加保费来提高保障水平，也就是提高农业经营者的补贴额度。另一方面，在政府的保费补贴受到限制的情况下，针对新型经营主体的高风险保障需求，可以采取政策性保险和商业性附加险相结合的方法。比如保障大棚一万元，成本还不够，可以增加5000元的商业险作为附加险。保险公司可以通过开发出政策性保险加商业附加险的产品，来提高保障水平，这也是一种办法。
成本保险还是产量保险
实际上，保险公司赔付额度除了和农户投保金额有关，还与农业领域特殊的损失核算方式有关。宋雷说，保险公司有自己的测量方法，2017年10月，因为强降水，当时大棚未受到影响，只是棚内蔬菜被淹。申请赔偿时，合作社自己评估损失是按照农产品进入市场后的产值，而保险公司只是计算（灾害发生）蔬菜生产期时的秧苗成本。这就是为什么合作社获得的赔付金额10多万，而实际损失却是200多万的原因。
张峭对经济观察报分析，中国的种植业保险叫成本保险，核损赔偿标准是依据灾害发生的时期，比如灾害发生在苗期，就按照从种植到苗期的成本损失来赔付。保险公司按照这种模式，分别对苗期、抽穗期，灌浆期、收获期等进行核定。
与中国的成本保险不同，国际上的农险是“产量保险”，这种模式将农业生产者的成本损失、产量损失计算在内，根据整体损失进行赔偿。如果经营者在生产过程中，觉得产量保险更合理，保险公司应该逐步完善这种产品。
张峭说，中国的农险公司这样规定，是为了控制成本，但从农业保险保障农业生产的层面来讲，显然按照产量损失进行赔偿要更合理。因为有的时候幼苗冻死的话，可以补种，但是成熟期的秧冻死后，生长期已过，可能造成后续生产无法进行。这就需要保险公司和经营者的沟通，逐步对产品进行完善。
农业经营者在与农业保险公司打交道的过程中，还发现了一些限制性规定。比如，兄弟蔬果种植专业合作社发现，国元保险公司规定每年的农业投保期限太短。该合作社理事长宋雷介绍，每年合作社上保险的日期只有4月20日至30日这10天，比如4月30号截止，5月1号建的大棚，就不能购买保险。而合作社的大棚修建高峰期是每年的6月份到10月份，小麦或玉米收成之后。
阜阳市国元保险副董事长1月10日来受损大棚调查时，宋雷向其言明，希望一年中的任何阶段建大棚，都可以买到农业保险。但他得到的答复是，此前公司也接到过类似建议，正在想办法突破瓶颈，会将宋雷的意见向上级部门反映。
农险是否需要市场竞争
在安徽省，提供农业保险的只有国元农业保险。而全国农业保险公司中，和农业保险相关的直接保险和分保全国有30多家，有的省份，比如北京虽然农业比例小，但是有7家农业保险公司，天津有5家农业保险公司，大部分省份均有多家。
张峭说，保险公司进入要符合中国保监会的相关规定，另外中国的各省都有一个农业保险协调领导小组办公室，保险公司是否能够进入该省，都要通过这个小组办公室批准。保险公司进入市县一级，也需要省一级进行资格认定，但是是否能在市县去做，还需要当地的农业保险协调领导小组办公室来确定。
1月初，阜阳市人大会上，作为阜阳市人大代表的宋雷，联合另外14名代表提交了一份议案。议案中写道，“由于国元保险保费和赔付对常规庄稼还行，对设施农业只是杯水车薪。望政府考察调研，出台对应政策保障和鼓励广大农民。社会资本带动发展，望多家保险（公司）进入，给予合理保障。”
张峭表示，安徽和上海比较特殊，安徽是国元保险，上海是安信保险，都是一家保险公司在做，但是大部分省还是多家的，这个主要是由省一级来确定。一个省只有一家保险公司确实不合适，因为农业经营者没有选择的余地。如果一个地区的保险公司过少，会造成一定的垄断性。
中国农科院农村经济发展研究所研究员夏英认为，农业保险的“准公共物品属性”决定了政策性农业保险具有有限市场竞争性。理论和经验证明，为确保政策性农业保险的可持续发展，不宜采用纯粹的商业保险经营模式，但可以在政策性农业保险的法律框架下，即在政府政策扶持和监管下，形成依托商业保险公司运营的特定组织构架，并选择不同的组织模式，形成商业保险公司之间的或合作或竞争关系。
实际上，可以看到保监会的一些改变迹象，但依旧不同于国际的产量保险。保监会近年进一步扩大农业保险覆盖面，开展“粮食直补转保险的间接补贴”重大政策研究并拟定试点方案，配合财政部门，在13个粮食主产省选择200个产粮大县，试点将新型农业经营主体三大主粮作物的保险金额由保物化成本提升至覆盖土地流转成本。
中国农险的尴尬需要化解过程。在飞雪的季节，农险或许并不能给设施农业经营者带来所期的要求，但中国农险的发展正迅速前行。中国农科院2017年发布的《中国农业保险保障水平研究报告》预计，预期2020年我国种植业保险保障水平将增长35.35%，农业保险保障水平接近24%。在2030年前后，农业保险保障水平将超过40%，接近发达国家水平。
