产能过剩是北京大学国家发展研究院教授卢锋2024年研究的重点问题。1月底，他在某部门闭门研讨会上以“全球经济面临新一轮产能过剩风险”为题发言并提交专题简报。3月13日，在北大国发院报告会上，他就“新一轮产能过剩特点——对外部经贸环境影响”发言，讨论中国少数中高端和个别新兴行业产能冗余度变动形势及影响，预警“美西方会在双边和多边场合提出和发挥相关议题施压”。
大体在同一阶段，产能过剩一词开始密集出现在官方表述中。2024年《政府工作报告》以及去年底举行的中央经济工作会议都提及“产能过剩”一词，但并未明确指出哪些行业存在产能过剩。
进入4月，产能过剩进一步成为宏观经济和外部经贸关系领域的热点话题。一方面，美国多位政府官员指责中国的产能过剩问题造成全球价格和生产模式扭曲，损害了美国企业和工人利益；另一方面，中国财政部、外交部和商务部官员在四月接连发声驳斥“中国产能过剩冲击世界市场”。
在专访中，卢锋讨论了两部门产能形势：部分成熟、传统、中低端、需求低或无增长的部门，由于周期因素或随机冲击面临产能利用率回落压力；在少数新兴、高科技、中高端、需求较快增长部门，随着中国投资增长和产能较快扩张逐步超过现实有效需求，面临供大于求的压力或产能冗余度偏高的风险。
卢锋表示，面临新一轮产能问题的行业总体可贸易程度较高，与进出口活动联系紧密，更可能影响外部经贸关系，并与外部地缘政治经济关系和主要贸易对象国的国内政治形势变化相联系，出现对外经贸新摩擦点的可能性增加，成为“外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升”的具体内涵之一。对此，无论在企业还是政策层面，都需要未雨绸缪及时防范应对，维护中国产业发展长期利益，并有效管理涉外利益矛盾。
卢锋认为，面临新一轮产能问题的部门，有的仍处于需求快速增长阶段，运用传统指标判断产能过剩会有多重局限性，识别其产能配置是否过多尤其需要审慎。另外这些部门民营企业所占比例较高，市场机制对供求关系和产能配置影响较大。展望后续治理调节政策，可能会比较重视与市场机制作用的兼容性，治理措施选择可能比较审慎和温和。
新一轮产能过剩的特点与应对
经济观察报：如何看待近期产能问题引发的争论？
卢锋：去年底的中央经济工作会议和2024年《政府工作报告》都提及产能过剩，去年底中央财办相关负责人详解中央经济工作会议时曾提及，“部分新兴行业存在重复布局和内卷式竞争，一些行业产能过剩”。结合有关行业投资增长以及市场供求关系现状与趋势，从国内经济政策角度看，部分行业确实存在产能冗余度偏高压力或潜在风险。然而，某些大国就产能问题借题发挥，片面强调中国补贴导致产能过剩，并指责“中国产能过剩损害了本国的新兴产业”，这类说法并不成立，目的是为其贸易保护措施寻求借口。
经济观察报：官方未明确指出哪些行业存在产能过剩，你认为目前哪些产业存在产能过剩？
卢锋：判断具体行业产能配置适度性需要进行认真细致的工作，涉及个别新兴行业产能是否偏多的识别和判断更为复杂并易生争议。根据行业数据、业内分析、媒体相关报道等渠道信息，我这里谈几点个人的不成熟看法供参考。
一是传统燃油车部门面临产能过剩压力。这一点业内和观察人士看法分歧较小。数据显示，中国燃油车销量2017年达到2819万辆峰值后持续五年下降，2022年回落到1986万辆，去年虽然回升到2065万辆，但仍比2017年峰值低四分之一以上。燃油车产能过剩与新能源汽车快速替代有关，属于其历史性退出阶段的特殊市场现象。受其拖累，国内汽车整体产能利用率偏低，汽车销售价格间歇性下调。
二是石化基础原料投资供给高速扩张超过需求，业内人士担忧几年后会出现供大于求风险。过去中国石化基础原料大量依赖进口，然而随着中国产业技术升级阶段性突破，“十三五”期间大量化工投资项目密集上马，近年供给扩张速度明显超过需求增速，迅速改变供求关系并提示供大于求前景。从全球范围看，近来该领域产能利用率出现几十年来前所未有的回落。
三是芯片行业出现结构性供大于求苗头。芯片是当代前沿高科技代表性行业之一，整体芯片业在AI普及需求上升等背景因素加持下不存在产能过剩，中国高端芯片需求饱满，并且在技术封锁环境下面临紧缺。同时经验证据显示，较低端芯片由于各国大举投资扩张产能，已出现供大于求的征兆。
四是动力电池行业面临结构性产能冗余度偏高风险。近年动力电池行业头部企业多点同时投资，第二、三梯队企业纷纷参与投资赛道，推动投资和产能超常扩张。主要原材料碳酸锂价格剧烈波动，并在近来出现大幅回落，行业产能利用率或低于五成。不过该行业技术迭代活跃，中国企业效率较高，假如没有贸易壁垒，国外市场潜力依旧很大。另外能量密度较高电池需求仍旺盛，主要是较低端的电池行业产能面临过剩风险。
五是尽管新能源汽车目前处于快速发展阶段，但未来仍面临供大于求的隐忧。现在业内和各方主流看法认为，中国新能源汽车仍处于较快发展阶段，并不存在产能过剩。从国内需求仍较快增长、国外市场需求潜力很大、电动汽车仍处于技术创新活跃期、对全球绿色转型具有重要积极意义等多方面看，上述观点确实具有合理性依据。
在充分肯定新能源汽车发展有利条件和未来巨大成长潜力的同时，也需关注该行业产能扩张速度明显超过有效需求增速，未来国外市场需求能否比较充分和是否能为我所用也存在不确定因素，对电动汽车行业供求关系和产能配置适宜度，可能还是应主要基于现实有效需求加以评估。近来新能源汽车销量增速与销售价格显著回落，也提示不宜完全排除后续新能源汽车存在供过于求的隐忧。
另外部分成熟、传统、中低端、需求低增长行业如钢铁、家电等，受周期因素或随机因素冲击也面临产能利用率回落压力。不过这类行业在早年已先后经历深度产能过剩考验和洗礼，市场结构已相对稳定，企业投资冲动较为收敛。受市场机制内在制约，其产能过剩发展程度可能比较有限，另外即便有过剩压力通常也难以引起社会各界广泛关注。
经济观察报：如何解决新一轮产能过剩？
卢锋：与早先产能过剩情况相比较，民营企业在近年部分产能冗余度偏大行业中占比较高，在有的部门甚至占主导地位。虽然不同程度地得到地方政府和大基金支持，然而这些行业发展主要受市场竞争机制支配，因而后续应对产能和供求关系不平衡，可能会更多借助市场自身作用。如产能偏多，压力积累到一定程度，产品价格会出现不同程度走低，有的企业就会因利润下滑甚至亏损而选择退出市场，市场并购重组活跃推动形成新的大体平衡局面。
当然，有关部门也可能实施治理政策、参与调节。过去20年至30年，有关部门在这方面积累了很多经验，如需要可根据新形势选择采用。
经济观察报：这一轮产能过剩似乎更多与海外市场的波动相关，如果在一些关键市场面临贸易限制政策，会加剧新一轮产能过剩吗？
卢锋：中国国内市场规模巨大，然而对很多制造业可贸易品而言，国际市场体量更大，如能充分利用海外市场会改变国内产能冗余度定义参数，缓和甚至避免产能过剩风险。
在没有外部壁垒假设下，某国特定行业效率较高或产能冗余度偏高时，产品价格下降会提升其国际竞争力，推动出口，从而使得效率优势得到进一步发挥并抑制产能冗余度提升。具有产能扩大优势的新兴部门或其他可贸易部门需全方位努力开拓和稳定国际市场并抵制外国贸易保护壁垒。
讨论利用国际市场时，需同时关注中国企业利用海外市场的正当权利与真实环境派生的现实贸易约束等两方面情况。首先需明确全球化环境下，一国企业统筹考虑国内国际市场设计配置产能是合理选择，通过公平竞争获得国际市场相应份额是中国企业在开放环境下的天然权利。中国企业在国际市场销售物美价廉的商品，对中国工业发展和外国消费者都有利。
从现实角度看，中国新能源汽车等产品出口较快增长，引发少数主要发达国家不安和抱怨，成为近来对外经贸关系的新热点。对贸易伙伴国超越国际经贸规则以产能过剩为名打压中国企业的保护主义举措，我们无疑应明确反对和据理力争，保留采取反制的权利，维护中国企业和国内产业发展的应有权益。不过也要看到，即便政府与企业共同努力，海外市场特别是主要发达国家市场对中国产品出口开放度如何仍存在不确定性，看待这一形势也需适当区分合理意愿与客观现实。
我个人认为，在积极管理外部经贸关系并明确抵制外国保护主义冲动的同时，对国内行业产能适宜度还是应坚持以现实有效需求为基准审慎评估。企业在外部环境不确定性上升时，需要务实评估风险并未雨绸缪，避免产能冗余度偏高成为既成事实后，面临被动局面。
市场经济下很难完全避免产能过剩
经济观察报：此前中国出现过多少轮产能过剩？
卢锋：改革开放以来，中国出现过多轮产能过剩。首先在1990年代后期，中国第一次面临比较大规模的产能过剩，有的地区甚至采取压锭，即强制性销毁纺织生产线措施，应该是最强势的治理产能过剩的举措。
2003年至2015年前后，从治理钢铁、水泥、电解铝等行业过剩产能到实施“三去一降一补”（即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）政策，间歇性实施过多轮治理产能过剩政策。在新世纪初年，这类举措往往作为宏观调控政策加以实施，与经济发展、产业成长的阶段性特点相适应，早先产能过剩治理对象主要集中在技术水平较低的传统行业。
最近部分行业产能冗余度面临偏高压力或潜在风险，其背景条件与此前不同。从疫情冲击影响看，跟当时很多国家供不应求刺激投资有关：疫情特殊因素刺激的投资急剧飙升，投资完成转化为产能超常增长，市场需求难以保持超高增速，从而派生过剩压力。另外，在近年大国竞争与地缘政治经济关系演变背景下，发达国家和新兴经济体同时借助产业政策在某些被认为具有特殊意义的部门扩大投资或谋求进口替代，导致原有跨国产能配置自发协调机制一定程度失效。
从国内产业发展与市场需求关系角度看，经过此前十年持续努力，近年中国工业、制造业转型升级取得阶段性成就。在中国经济体量与高储蓄率的强有力支撑下，企业部门投资和产能扩张能力前所未有地提升，少数中高端部门以及个别新兴行业产能扩张速度也不同程度超出需求增速。于是，这些行业出现了产能冗余度不同程度偏高的前兆或隐忧。
经济观察报：此前产能过剩最终通过哪些方式得到解决？
卢锋：从早先情况观察，行业产能过剩达到某个阶段后，市场机制会推动行业逐步过渡到一个供需相对平衡和行业结构大体稳定的状态。市场调节机制包括新进入企业数量减少，企业感受到市场环境变化不再“盲目投资”，一些企业持续亏损而退出或被兼并收购等。
历史上产能过剩行业经过市场机制和政策调整后达到供需相对平衡，此后市场供求关系通常会转变为基本由需求主导。比如早先也曾经历过产能过剩的家电行业，现在市场增量基本都来自现有家电存量的更新换代，在这个背景下，导致严重产能过剩的投资冲动与内卷动力也自然趋于减弱。
经济观察报：上面提到，近年发生产能冗余度偏高风险的行业，较多以民营企业为主甚至为主导，那么发生产能过剩是否与企业属性有关？
卢锋：从经验看，国企、民企主导或混合型行业都有可能发生产能配置偏多情况，这样的市场经济现象似乎并不跟特定企业属性完全挂钩。早先曾经历产能过剩部门中的不同类型企业结构其实也不同：例如在家电行业，民企和合资企业占比较多；在90年代纺织行业和新世纪初的钢铁行业，国企占有显著比例。在新一轮面临产能冗余度偏高的风险部门中，有的部门民企占主导，有的国企也有一定比例布局。
另外，近年政府介入产业发展方式与较早历史时期比较也有显著变化，如果说早年主要通过国有企业占比等指标体现出来，近年则同时表现为地方政府在招商引资时，通过提供优惠，激励等措施推动优先行业投资，有关部门大基金也模拟市场化方式投资等。在某些政策推动下，上述投资会出现同步效应和放大效应，其积极效果是推动相关产业较快发展，同时也可能出现各方关注的所谓“盲目投资”现象，并通过供给快速扩张，酝酿积累产能冗余度偏高的压力或潜在风险。
经济观察报：产能过剩是一个不可避免的周期性现象吗？
卢锋：这里涉及“不可避免”和“周期性现象”两点。就第一点而言，从历史经验看市场经济环境下确实很难完全避免产能过剩。或许在预算约束较为严格的市场经济体，产能过剩发生概率和严重程度会低一些，应对产能过剩反应快一些，然而也难以完全避免产能过剩。
用“周期性”来描述产能过剩有一定道理，因为宏观经济波动伴随需求增长起落，在产能供给能力给定条件下会传导为顺周期行业的产能利用率或冗余度变动。不过从中国产业发展经历看，一个行业需求一旦如潮汐和排浪般涌来，会激励企业蜂拥进入相关赛道并持续大举投资，最终引发行业发展过程中比较明显或比较严重的产能配置过多问题，这类过剩冲击引发的调整会比较剧烈，对特定行业而言应该是一次性，而不是周期性的。
严重过剩会引发行业痛苦重组调整，最终走向比较成熟、平稳格局，此后产能配置和供求关系即便出现某种过剩现象，其激烈程度以及社会对其关注度都会显著降低。
